что составляет особенность религиозных норм в светском государстве
Уроки религии в государственной школе – норма светского правового государства. Часть 1
 |
На протяжении вот уже нескольких лет в России ведется дискуссия по вопросу преподавания религиозных дисциплин в светской школе. Возрождение духовной жизни в нашей стране, осмысление отечественных религиозных и образовательных традиций со всей очевидностью свидетельствуют об органичности преподавания религиозных знаний в образовательной системе российского государства. Приходит понимание невозможности образования и воспитания полноценно и всестороннее развитого в культурной, нравственной, интеллектуальной и духовной областях человека без знания духовной культуры своей страны, коренящейся в вековых религиозных традициях России. Это понимание находит отражение в том, что религиозное образование преподается не только в конфессиональных образовательных учреждениях, но все большее распространение получает в системе светской школы. И это процесс объективный, он отражает заинтересованность в таком образовании большинства россиян, многие из которых за годы господствующей атеистической идеологии почти утратили связь с собственными религиозными традициями, однако желают эту связь восстановить, в том числе при помощи возможностей инфраструктуры светской системы образования. Однако нередко в общественной дискуссии встречаются мнения о том, что преподавание религии в школе, в том числе в культурологическом аспекте, противоречит светскому характеру государства, а значит и Конституции, которая провозгласила Россию светским государством. Отсюда делается вывод, что конфессиональное образование не может иметь места в государственной школе, в государственной системе образования.
Автор настоящей статьи разделяет позицию тех, кто считает, что светскость не означает атеистичности или безразличия государства к религиозной сфере, но предполагает органичное взаимодействие и сотрудничество государства с традиционными для данного государства религиозными конфессиями в соответствии с конфессиональным выбором большинства его граждан, в том числе в такой важнейшей сфере общественной жизни, как образование.
Большинство европейских государств – это страны с развитой демократией, правовые государства, обеспечивающие реализацию и защиту прав и свобод человека и гражданина. Эти государства являются светскими. Поэтому весьма интересно рассмотреть, как подходят светские государства Европы к вопросу возможности преподавания религиозных дисциплин в государственной школе.
Действуют также религиозные школы, например исламские, которые тоже могут получать финансирование от государства. Преподавание религии в них регулируется особо.
Основные принципы отношений государства и Церкви устанавливает Основной закон (Конституция). Особое значение имеют раздел основного права ст. 4 Основного закона, в котором гарантируется как индивидуальная, так и коллективная свобода религии, а также ст. 7 (о праве на религиозное образование). Ответственность за регулирование правового статуса Церквей возлагается на земельные органы власти (ст. 140 Основного закона). Отсюда происходят определенные различия в соответствующих законодательствах каждой конкретной земли [5] Наряду с этим существует так называемое право Церквей на заключение соглашений с каждой конкретной землей, которое приобрело большое значение в новых землях после объединения Германии. Федеральные земли заключают соглашения с земельными евангелическими Церквами, а с Католической Церковью – конкордаты. Важным примером является государственный конкордат 1933 года, который был заключен как договор между немецким государством и Святым престолом, оформленный согласно всем нормам международного права. Со времен Реформации двумя крупнейшими конфессиями Германии являются Евангелическая Церковь Германии и Римско-Католическая Церковь. Данные Церкви традиционно имели особое общественное значение в Германии, и в настоящее время они пользуются признанием и играют большую общественную роль..
 |
Многие вопросы регулирования преподавания христианской религии в рамках римо-католического и евангелического исповеданий определяются имеющими обязательный правовой характер соглашениями и конкордатами, заключаемыми германскими землями, соответственно, с Евангелической Церковью Германии (соглашения) и Римско-Католической Церковью (Святым престолом) (международно-правовые конкордаты). В частности, между землей Северный Рейн–Вестфалия (центр – г. Дюссельдорф) и Святым престолом в 1981 году заключен законодательно оформленный договор, согласно которому земельное правительство и Римско-Католическая Церковь соглашаются на совместное ведение педагогических и других учебных институтов. Образцом для заключения такого договора является аналогичный договор между Святым престолом и свободным государством Пруссия от 1929 года, а также другие действующие соглашения в других федеральных землях и государствах с преобладающим католическим населением. Также в 1933 году были заключены конкордаты между Римско-Католической Церковью и Германией, а также и Австрией, которые до сих пор имеют законную силу.
Статья 7 § 3 Основного закона гарантирует изучение религии в качестве обычного учебного предмета (ограничивается ст. 141 (поправка Бремера)): изучение религии в государственных школах является обязательны учебным предметом, за исключением нерелигиозных школ. Несмотря на право государства осуществлять надзор за преподаванием, религиозные занятия проводятся в соответствии с принципами религиозных сообществ. Учителя не могут привлекаться против своей воли к преподаванию религиозных предметов.
Кроме того, обе Церкви, а с ними иудейская община и исламская федерация имеют свои конфессиональные школы (в Берлине теперь насчитывается 17 евангелических школ, 19 католических, 2 иудейских и одна исламская). Помимо этого, все религиозные сообщества имеют право открывать конфессиональные детские сады.
С 12 декабря 1999 года в Гамбурге действует закон, согласно которому (в соответствии с ст. 7 Основного закона) религиозный предмет является обязательным для изучения. По решению Высшего учебного совета Гамбурга, преподавание религии в школе преследует три задачи: содействие устранению имеющихся противоречий между религиозно-культурными традициями, укрепление способности и готовности к продолжению диалога между ними и воспитание и поддержка индивидуальной религиозности или этическо-морального мироощущения.
В Баварии уроки религии также являются обязательным предметом во всех общеобразовательных школах. Обычно на уроках религии класс разделяют на католиков и протестантов. Право на преподавание и обязанность изучения религии имеют и православные, несмотря на свою небольшую численность. Так глубоко уважается потребность реализации вероисповедания граждан. Остальным ученикам вместо религии преподается этика.
 |
Согласно берлинскому местному закону (§ 13 берлинского закона о школах от 26 января 2004 года), отличающемуся от законодательств других земель, проведение религиозных занятий является делом тех или иных Церквей или религиозных общин. Школьники могут добровольно принимать в них участие, притом результаты успеваемости по нему не учитываются при переводе ученика в следующий класс. Санкция на ходатайство выдается администрацией Берлинского сената, она же утверждает учителей, заботится о повышении их квалификации и подыскивает школы, где такие занятия могли бы проходить. В настоящее время в общеобразовательных школах земли Берлин–Бранденбург следующие Церкви и религиозные организации предлагают религиозные занятия: Евангелическая Церковь земли Берлин–Бранденбург и Силезского Оберлаузица, Берлинская архиепископия Римско-Католической Церкви, Гуманистическое общество Германии, Берлинская исламская федерация, Берлинская иудейская община, Культурный центр анатолийских алевитов (алавитов), Буддийское общество Берлина.
Земельные власти оплачивают до 90% расходов, связанных с преподаванием религии в школах. Кроме того, в конфессиональных школах преподавание религии является общеобязательным предметом.
Основные принципы образовательной деятельности в Испании заложены Конституцией этой страны от 27 декабря 1978 года. Статья 27 Конституции Испании устанавливает: «1. Каждый имеет право на образование. Признается свобода образования. 2. Образование имеет своей целью всестороннее развитие человеческой личности на основе уважения демократических принципов общественной жизни и основных прав и свобод. 3. Органы власти гарантируют право родителей в выборе такой формы воспитания для своих детей, которая соответствует их собственным моральным и религиозным убеждениям».
Преподавание религии осуществляется в Испании на всех уровнях – от детского образования до университета. Данные уровни включают в себя детское, начальное, среднее образование, бакалавриат и дальнейшие степени образования как государственного, так и частного.
В Испании вопросы религиозного образования детально регламентируются на уровне центрального законодательства, церковно-государственных конкордатов, актов, прямо регулирующих вопросы образования, а также в актах, касающихся других вопросов, но включающих нормы, связанные с регламентацией в области религиозного образования. Многие вопросы регламентируются и проводятся в жизнь автономными областями в рамках так называемого делегированного законодательства. Например, королевскими декретами коммуне Мадрида был передан ряд полномочий в области управления образованием. В связи с этим мадридскими властями издано значительное количество актов, регулирующих порядок, расписание, состав предметов в рамках детского, школьного, высшего и других видов образования, включая преподавание религиозных или альтернативных им предметов, в соответствии с соглашениями между государством Испании и Католической Церковью и другими религиозными объединениями. Нормативными актами урегулировано и преподавание религии в частных вузах. Преподавание художественных дисциплин на различных уровнях на основе мадридских актов должно включать изучение религиозного искусства разных эпох и в разных видах искусства. Акты бюджетного права Мадрида содержат отдельные положения, касающиеся материального обеспечения преподавателей религии.
Особый корпус составляют акты, регламентирующие преподавание католической религии в государственных учебных заведениях Испании, а также порядок религиозного образования вообще. Основные принципы и нормы преподавания католической религии закреплены в соглашении между государством и Святым престолом в области образования и культуры (1979). Кроме того, ряд вопросов в данной области урегулирован в соглашении от 26 февраля 1999 года об экономико-трудовом режиме лиц, которые не принадлежат к действующему преподавательскому корпусу и заняты в преподавании католической религии в публичных центрах детского образования, начального образования, среднего образования.
Как уже говорилось, предоставление возможности вести религиозное образование в государственных и частных школах при наличии соответствующего желания со стороны учеников и их родителей гарантируется тем религиозным организациям, с которыми государством заключено соглашение о сотрудничестве.
Положения указанных соглашений являются основой для преподавания религии в учебных заведениях. Они органично встроены в систему испанского законодательства. Нормативно-правовые акты в области образования содержат ссылки на указанные соглашения обычно приблизительно в следующей редакции: «Преподавание осуществляется в соответствии с пунктом соглашения между Испанским государством и Святым престолом в области образования и культуры (1979) или иными соглашениями, заключенными между Испанским государством и иными религиозными объединениями». К таким актам относятся законы, декреты, приказы, касающиеся вопросов детского, начального, среднего, высшего образования, регламентирующих порядок осуществления образования, состав и режим преподавания учебных предметов, регламентирующих трудовую деятельность преподавателей и их участие в управленческом процессе.
К нормативным правовым актам, непосредственно регламентирующим порядок религиозного образования, относятся, например, королевский декрет 3/1995 от 13 января, принятый во исполнение положений соглашения между государством и Святым престолом по вопросам образования, культуры в части изучения и наименования церковных наук на уровне университетского образования; приказ от 9 сентября 1993 года, обнародовавший соглашение об экономическом режиме лиц, занятых в преподавании католической религии (веры).
Соглашения между Испанией и Святым престолом и, в частности, соглашение в области образования и культурной деятельности носят весьма конкретный характер и детально регулируют комплекс вопросов в данной области. Так, согласно пунктам III и IV ратификационной грамоты от 4 декабря 1979 года, соглашению от 3 января 1979 года между Испанией и Папским престолом, касающемуся образования и культурной деятельности, на дошкольном уровне, образовательных уровнях начальной и средней школы и технических колледжей религиозное обучение должно осуществляться теми людьми, которые каждый учебный год назначаются академической властью из числа предложенных епархиальным духовенством. Путем предварительного уведомления духовенство епархии сообщает имена тех преподавателей и лиц, которые признаны компетентными для осуществления указанной образовательной деятельности.
 |
В общественных дошкольных заведениях, начальных школах и технических колледжах при назначении преподавателей предпочтение должно отдаваться тем из них, которые подавали заявление на назначение. При этом никто не должен быть принужден преподавать религию. Преподаватели религии в любом случае должны являться частью преподавательского состава соответствующих учебных заведений. Изучение католической доктрины и изучение ее в университетских педагогических школах, если оно происходит на тех же основаниях, которые установлены для других базовых дисциплин, должно быть добровольным для учащихся. Преподаватели католического вероучения должны назначаться властями учебного заведения так же, как установлено в статье III указанной ратификационной грамоты; к ним так же следует относиться, как ко всем преподавателям факультетов.
На региональном уровне, местном уровнях осуществляется уже не столько регламентация, сколько реализация, проведение в жизнь положений центрального законодательства и конкордатов (соглашений) с религиозными объединениями в области образования. Так, мадридское законодательство о религиозной деятельности в области образования развивает положения общего испанского законодательства и конкордатов с религиозными объединениями в сфере образования. В сферу мадридского регулирования входит реализация центрального законодательства об образования и соответствующих государственно-конфессиональных соглашений в области преподавания религии, в том числе по обеспечению преподавания религии в мадридских школах, интеграции преподавателей в систему педагогической деятельности, их участия в управлении образованием и материального обеспечения. Преподаватели религии выделены в специальном реестре должностей в бюджетных актах общины (коммуны) Мадрида.
В частности, вопросы защиты прав преподавателей религии находят свое отражение и в соглашении с Правительственным советом от 17 марта 2005 года, «которым утверждается ясно и определенно соглашение от 11 марта 2005 года окружной службы переговоров по условиям труда служащих администрации и служб, обеспечивающих главную администрацию коммуны Мадрида и ее автономных органов».
Среди специальных актов, определяющих статус преподавателей католической религии, следует назвать и соглашение от 26 февраля 1999 года об экономико-трудовом режиме лиц, которые не принадлежат к действующему преподавательскому корпусу и заняты в преподавании католической религии в публичных центрах детского образования, начального образования, среднего образования.
 |
В Польше религиозный предмет – закон Божий – является в школе таким же обязательным, как польский язык или математика. Иными словами, данный предмет изучается в сетке обязательных школьных дисциплин. При этом преподавание осуществляется на альтернативной основе. Эта система напоминает, в частности, испанскую, но с тем отличием, что если в Испании в школе преподаются на альтернативной основе те религии, общины которых достигли соглашения с государством, то в Польше все зависит от численности учеников той или иной конфессии, обучающихся в классе. Таким образом, католический закон Божий преподается во всех школах, а религиозные предметы иных общин – в зависимости от наличия в классах приверженцев соответствующей конфессии. По польским законам, чтобы преподавать такой предмет, необходимо наличие в классе не менее трех учеников-единоверцев. С первых дней обучения ребенка в школе школьная администрация и учителя знают о вероисповедании каждого ребенка и учитывают его в течение всего учебного процесса.
Так, если в какой-то школе учатся хотя бы три православных ученика, им уже начинают преподавать православный закон Божий соответствующие преподаватели. Важно отметить, что даже если в классе обучается меньше трех православных или представителей иных религий и конфессий, то они хотя и не могут изучать свою религию в этом классе, но не лишены такой возможности в рамках школьной программы в целом. Они получают знания о своей вере на занятиях в специальной совместной группе в одной из школ, куда приходят на уроки в определенное время.
Православных христиан в Польше сегодня проживает около 500 тыс. По словам предстоятеля Польской Православной Церкви митрополита Варшавского и всей Польши Саввы, православные ученики польских школ обеспечены всеми правами и возможностями свободного изучения основ Православия.
Таким образом, законность и право религиозного преподавания в школах Польши не только установлены государством, но гарантируются и обеспечиваются на практике.
Кирилл Писенко,
кандидат юридических наук
Глава 8. Принципы взаимоотношений государства и религиозных объединений
Правовые основы деятельности религиозных объединений в Российской Федерации
 |
| Скачать главу в PDF-формате |
Конституционные принципы светскости государства и отделения религиозных объединений от государства (рассмотренные нами в 5-й главе) реализуются посредством четкого разделения сфер компетенции и функций государства и религиозных объединений, которое является предпосылкой их сотрудничества на взаимно приемлемых условиях. Это разграничение сфер компетенции не означает вытеснения религии из всех областей жизни общества, отстранения религиозных объединений от участия в решении общественно значимых задач.
Государство, следуя принципу равенства религиозных объединений перед законом, создает для них общее правовое поле, в рамках которого они имеют одинаковые возможности и ограничения своей деятельности, для них обеспечивается равенство необходимых для осуществления ими своей деятельности прав. В то же время допускается различная степень сотрудничества государства с разными конфессиями. Это обусловлено историческими причинами, социальной позицией той или иной конфессии, количеством последователей данной религии в стране и в мире и т. д. В главе 5 нами уже отмечалось, что конституционный принцип равенства религиозных объединений перед Законом не означает игнорирования государством их объективной социальной неодинаковости, разной роли, которую они сыграли в прошлом и играют в современном российском обществе.
Реально складывающаяся система взаимоотношений между государством и религиозными объединениями в Российской Федерации постепенно приобретает характер сотрудничества (партнерства) на основе четкого разделения их функций. Эта система взаимоотношений позволяет религиозным объединениям принимать участие в различных сферах жизни общества. Подобное сотрудничество предполагает совместную деятельность в таких областях, как миротворчество на международном, межэтническом и межконфессиональном уровнях, дела милосердия и благотворительности, совместная реализация социальных программ, охрана, восстановление и развитие исторического и культурного наследия, деятельность по сохранению окружающей природной среды, совместная поддержка института семьи, материнства и детства, обеспечение свободы вероисповедания военнослужащих, лиц, находящихся в местах лишения свободы, в медицинских учреждениях и т. д.
Отношения между современным Российским государством и религиозными объединениями должны строиться на основании норм Конституции, гарантирующих свободу совести, светский характер государства, отделение религиозных объединений от государства и их равенство перед законом. Дальнейшее развитие этих конституционных положений осуществлено в статье 4 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», которая называется «Государство и религиозные объединения». Ее первый пункт дословно воспроизводит текст статьи 14 Конституции РФ:
«Российская Федерация — светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом».
Таким образом, этот пункт не создает никакой нормы, дополняющей норму Конституции. По всей видимости, законодатель счел это необходимым для полноты восприятия текста статьи, посвященной отношениям государства и религиозных объединений.
Второй пункт ст. 4 устанавливает:
«В соответствии с конституционным принципом отделения религиозных объединений от государства государство:
Важнейшей гарантией свободы совести является законодательный запрет на вмешательство государства в личную жизнь граждан и в деятельность религиозных объединений — при условии, что не имеют место нарушения законодательства. Светское государство не компетентно и не правомочно определять, какую веру или убеждения должен иметь и передавать своим детям гражданин, оно не вправе воздействовать на гражданина с целью принудить его изменить свои убеждения. Само по себе содержание убеждений личности, ее внутренний мир не могут быть предметом правового регулирования. Даже если религиозный или коммунистический фанатик искренне убежден в необходимости насильственного истребления всех противников своего учения, он не может подвергаться преследованию за свои убеждения. Основания для вмешательства государства могут быть связаны только с действиями, противоречащими законодательству. (В том числе и распространение взглядов, побуждающих к совершению противоправных действий (например, разжигание религиозной вражды) или высказывание взглядов, наносящих кому-либо оскорбление.)
Закон охраняет право религиозных объединений действовать свободно при условии соблюдения и исполнения всех требований законодательства. Не требуется специального разрешения государства на совершение каждой религиозной организацией каждой сделки, разрешенной Гражданским Кодексом и уставом самой организации. Принцип отделения религиозных объединений от государства ставит вне компетенции государства вопросы об истинности религиозных и иных мировоззренческих доктрин, о правильности сохранения, перевода и толкования священных текстов, о правильности составления, изменения и применения норм религиозного (канонического, церковного) права. Вне компетенции государства находится разрешение теологических и канонических конфликтов, включая споры об иерархическом устройстве и управлении.
Недопустимо государственное регулирование порядка совершения богослужений, других видов отправления религиозных культов, процедуры избрания или назначения служителей культа, должностных лиц религиозных объединений. Однако, если совершение богослужения сопровождается правонарушениями, например причинением ущерба здоровью граждан, возникает законное основание для вмешательства государства. Если при назначении (избрании) руководителя религиозной организации или во взаимоотношениях между централизованной и местной религиозной организацией были нарушены уставные положения, в соответствующих случаях также правомерно вмешательство органа исполнительной власти, осуществляющего контроль за соблюдением религиозной организацией устава относительно целей и порядка ее деятельности или разрешение возникшего спора в судебном порядке.
Вне компетенции судебной власти находится рассмотрение дел, связанных исключительно с применением норм религиозного права, например о лишении сана священнослужителя, об отлучении верующего от Церкви. Вместе с тем, если между служителем культа и религиозной организацией был заключен трудовой договор, трудовой спор подлежит рассмотрению в суде (ст. 347 Трудового Кодекса РФ).
Запрет возлагать на религиозные объединения функции органов власти и государственных учреждений означает недопустимость делегировать религиозным организациям те функции, которые составляют исключительную прерогативу государства и осуществляются в формах законотворчества, исполнительнораспорядительной и правоохранительной деятельности. Не может возлагаться на религиозные организации отправление правосудия, регистрация актов гражданского состояния. Отличительной особенностью государственного органа является наличие у него государственно-властных полномочий, которыми не могут наделяться религиозные организации.
Органы государственной власти не могут также перепоручить религиозным организациям выполнять какую-либо часть социальной или культурной функции государства, наделяя их соответствующими полномочиями и ресурсами. Однако следует отличать от этого сотрудничество государства с религиозными организациями в социальной, культурно-просветительной и т. д. деятельности, часто осуществляемое на основании договора или соглашения.
Не возлагая на религиозные объединения функций по социальному обеспечению граждан, государство в то же время в рамках Закона материально поддерживает деятельность религиозных объединений по призрению престарелых, сирот и больных, другие формы благотворительности. Иными словами, оно оказывает предусмотренную Законом поддержку социально значимой деятельности религиозных организаций, которую последние осуществляют собственными силами и не наделяются государственно-властными полномочиями.
Государство гарантирует свободу совести и свободу вероисповедания, не воздействует на мировоззренческий выбор личности и на воспитание детей. Дополнительной гарантией свободы мировоззренческого определения является светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Участие детей, в том числе малолетних, в деятельности религиозных объединений, обучение детей религии осуществляется с учетом норм пункта 5 ст. 3 и пп. 2, 4 ст. 5 ФЗ «О свободе совести…».
Протокол № 1 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод в статье 2 устанавливает:
«Государство при осуществлении любых функций, которые оно принимает на себя в области образования и обучения, уважает право родителей обеспечивать, чтобы такие образование и обучение соответствовали их собственным религиозным и философским убеждениям».
Светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях закреплен среди принципов государственной политики в области образования в статье 2 Федерального закона «Об образовании».
В традиционном понимании «светский характер образования» означает прежде всего отсутствие обучения религии, совершения религиозных обрядов и ритуалов в образовательном процессе, контроля за образованием со стороны религиозных объединений. Система образования в СССР, включавшая материалистическое атеистическое образование и коммунистическое воспитание, может быть квалифицирована либо как светская, но не обеспечивающая свободу совести, либо как «не-светская» по причине навязывания ею обязательной идеологии. Обе трактовки представляются имеющими право на существование. С одной стороны, традиция именовать любое внерелигиозное, включая атеистическое, лаицистское образование «светским» достаточно прочно устоялась в мировой практике. С другой стороны, в конкретно-исторических условиях современной России, освобождающейся от идейной монополии материализма, крайне важно подчеркнуть несовместимость подлинно светского образования с навязыванием учащимся материалистических доктрин под видом «научного знания».
Светский характер образования предполагает обеспечение свободы совести учащихся, отсутствие индоктринации, принуждающего воздействия, имеющего целью сделать учащегося последователем определенных религиозных верований или идеологической доктрины. В то же время образование как целенаправленный процесс воспитания и обучения, формирования личности не может быть абсолютно мировоззренчески нейтральным. (Собственно «мировоззренчески нейтральным» может быть только отсутствие мировоззрения, упорядоченной системы знаний о мире и ценностных суждений). Однобокое построение образования по принципу «нейтрального» информирования учащихся об альтернативных мировоззренческих системах и религиозных учениях может привести к морально-этическому релятивизму, к исчезновению ясных представлений о добре и зле.
Светский характер образования должен реализовываться в качестве золотой середины между крайностями идеологизированного образования, навязывающего всем учащимся единые обязательные воззрения, и плюралистического образования, построенного на представлениях об относительном характере любых истин и ценностей, в конечном счете подрывающего морально-нравственные устои общества. Следует также различать преподавание естественно-научных знаний как таковых от унаследованных из советской образовательной традиции материалистических (т. е. атеистических) интерпретаций этих знаний. Последнее представляется явно несовместимым с принципом светскости образования.
В качестве гарантий светского характера образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях следует также рассматривать равную возможность для граждан получать образование независимо от отношения к религии, убеждений (ст. 5, ч. 1 ФЗ «Об образовании»), запрет на создание религиозных объединений в государственных учреждениях (включая образовательные) (ст. 6 п. 3 ФЗ «О свободе совести…»).
Если рассмотренный п. 2 статьи 4 определяет ограничения, налагаемые на отношения государства с религиозными объединениями принципом отделения, то следующий за ним третий пункт устанавливает, какие формы государственной поддержки религиозных организаций совместимы с принципом отделения:
«Государство регулирует предоставление религиозным организациям налоговых и иных льгот, оказывает финансовую, материальную и иную помощь религиозным организациям в реставрации, содержании и охране зданий и объектов, являющихся памятниками истории и культуры, а также в обеспечении преподавания общеобразовательных дисциплин в образовательных учреждениях, созданных религиозными организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации об образовании».
В общем и целом принцип отделения религиозных объединений от государства не допускает государственного субсидирования религиозных организаций. Цитируемое положение определяет исключения из этого правила. Косвенным субсидированием можно считать налоговые льготы для религиозных организаций, применяемые во многих государствах. Более подробно вопросы налогообложения религиозных организаций и предоставляемых им налоговых льгот рассматривается далее в главе 11.
К числу иных льгот можно отнести, в частности, положение о бесплатном предоставлении религиозным организациям земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для строительства и последующего использования культового здания.
Оказание помощи религиозным организациям в реставрации, содержании и охране зданий и объектов, являющихся памятниками истории и культуры, связано с необходимостью обеспечивать сохранность объектов культурно-исторического наследия, представляющих ценность для всего общества.
Ряд ограничений установлен в пункте 4 ст. 4 с целью обеспечить светскость и конфессиональную нейтральность органов власти и должностных лиц.
«Деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления не сопровождается публичными религиозными обрядами и церемониями. Должностные лица органов государственной власти, других государственных органов и органов местного самоуправления, а также военнослужащие не вправе использовать свое служебное положение для формирования того или иного отношения к религии».
Запрет на сопровождение деятельности органов власти публичными религиозными обрядами и церемониями обусловлен тремя обстоятельствами. Во-первых, совершение таких обрядов и церемоний неизбежно будет восприниматься населением в качестве знака признания особого привилегированного положения соответствующей конфессии, вызывая негативную реакцию различной степени интенсивности у граждан, принадлежащих к другим вероисповеданиям. Это будет производить впечатление небеспристрастности органа власти. В некоторых случаях обряд религиозного освящения по канонам одной из конфессий здания, в котором размещается орган власти, может восприниматься верующими другой конфессии как его осквернение.
Во-вторых, регулярное совершение религиозных обрядов, церемоний в помещении органа власти с участием в них должностных лиц, государственных или муниципальных служащих даст повод говорить, что фактически в соответствующем органе власти образовалось религиозное объединение (религиозная группа). Это противоречит установленному в ФЗ «О свободе совести…» запрету на создание религиозных объединений в органах государственной власти, других государственных органах, государственных учреждениях и органах местного самоуправления, воинских частях, государственных и муниципальных организациях (ст. 6, п. 3). Однако вопрос о том, всегда ли регулярное коллективное совершение богослужений можно расценивать как фактическое образование религиозной группы, относится к числу дискуссионных, не имеющих однозначного разрешения в действующем законодательстве (см. обсуждение проблемы возникновения религиозной группы в главе 6).
В-третьих, совершение религиозных обрядов, церемоний в помещениях, в которых располагаются органы власти, подчас фактически вынуждает как работающих в них госслужащих, так и посетителей быть их участниками. Это вступает в противоречие с запретом принуждать кого-либо к участию в богослужениях, других религиозных обрядах и церемониях (ФЗ «О свободе совести…», ст. 3 п. 5), а также со ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», согласно которой гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории «руководители», обязан не допускать случаи принуждения гражданских служащих к участию в деятельности религиозных объединений. (Проведение религиозных обрядов в административных служебных помещениях практически возможно по инициативе или с согласия местных руководителей. Таким образом, руководитель, разрешивший проведение религиозного обряда в рабочее время, когда госслужащие обязаны находиться на рабочих местах, фактически принуждает всех сотрудников к участию в совершении этого религиозного обряда).
Государственный служащий не вправе использовать служебное положение для формирования того или иного отношения к религии:
а) поскольку это будет искажением политики государства, которую он обязан проводить;
б) поскольку это будет использованием служебного положения в личных целях.
В реальной правоприменительной практике можно наблюдать случаи, когда должностные лица оказывают покровительство одним конфессиям и притесняют другие, будучи при этом убеждены, что действуют не в соответствии с личными пристрастиями, а действуют в русле государственной политики, якобы избирательно поддерживающей лишь определенные конфессии.
Предписания и ограничения, устанавливаемые для государственных служащих при осуществлении ими взаимодействия с религиозными объединениями, с верующими гражданами, при проявлении своего отношения к религии содержатся также в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (см. далее в этой главе).
Часть 5 статьи 4 ФЗ «О свободе совести…» раскрывает основные ограничения, налагаемые принципом отделения на деятельность религиозного объединения:
«В соответствии с конституционным принципом отделения религиозных объединений от государства религиозное объединение:
Первые два положения корреспондируют установленным в абзацах 3 и 4 пункта 2 статьи 4 ограничениям государственного вмешательства в деятельность религиозных объединений и запрету возлагать на них функции органов власти или государственных учреждений. Ограничения на участие религиозных объединений в политической жизни закреплены также в нормах законодательства о выборах депутатов Государственной Думы РФ и Президента РФ и о референдуме, перечисленных нами в главе 3.
Эти нормы запрещают религиозным организациям, а также членам и участникам религиозных объединений при совершении ими обрядов и церемоний:
В отношении предвыборной агитации под установленный запрет, несомненно, подпадают, когда предвыборная агитация открыто ведется уполномоченным лицом религиозной организации и от ее имени, а также когда в предвыборной агитации участвует лицо, которое по уставу религиозной организации действует от ее имени без доверенности, если это лицо не указывает, что в данном случае оно действует не от имени религиозной организации, а как частное лицо.
Все остальные случаи косвенного использования авторитета религиозных организаций в предвыборной агитации, когда не имеется прямого поручения действовать от имени религиозной организации, достаточно трудно признать нарушением указанного запрета. Это, в частности, связано с тем, что служитель культа или иные члены религиозного объединения в соответствии со ст. 6 и 19 Конституции РФ и с пунктом 6 комментируемой статьи 4 пользуются всеми правами, включая право публично высказывать свои убеждения по теме выборов. Даже если священнослужитель (не являющийся лицом, имеющим право представлять без доверенности религиозную организацию) выступает на предвыборном митинге, не заявляя, что он выступает от имени религиозной организации или заявляя об этом, но не имея надлежащих полномочий, это нельзя счесть нарушением комментируемого ограничения. Речь в таких случаях может идти только о злоупотреблении доверием аудитории со стороны священнослужителя, но не о нарушении законодательства религиозной организацией.
В соответствии с частью 3, пункт л) ст. 30 Федерального закона «О политических партиях» от 11.07.2001 г. № 95-ФЗ не допускаются пожертвования политической партии и ее региональным отделениям от благотворительных организаций и религиозных объединений, а также от учрежденных ими организаций.
В соответствии с частью 3 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях» не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности. Постановлением Конституционного Суда РФ от 15.12.2004 г. № 18-П пункт 3 статьи 9 данного Федерального закона признан не противоречащим Конституции РФ в части, не допускающей создание политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности:
«В многонациональной и многоконфессиональной России — вследствие особенностей функционирования ведущих вероучений (с одной стороны, православия как господствующего направления христианства, а с другой — мусульманства), их влияния на социальную жизнь, в том числе использования в политической идеологии, исторически в значительной степени тесно связанного с национально-этническим фактором, — такие понятия, как “христианский”, “православный”, “мусульманский”, “русский”, “татарский” и т. п., ассоциируются в общественном сознании скорее с конкретными конфессиями и отдельными нациями, чем с общей системой ценностей российского народа в целом.
Кроме того, на современном этапе российское общество, в том числе политические партии и религиозные объединения, еще не приобрели прочный опыт демократического существования. В этих условиях партии, созданные по национальному или религиозному признаку, неизбежно ориентировались бы на преимущественное отстаивание прав соответствующих национальных (этнических) или религиозных групп. Конкуренция партий, образованных по национальному или религиозному признаку, которая особенно остро проявляется в предвыборной борьбе за голоса избирателей, способна привести вместо консолидации общества к расслоению многонационального народа России, противопоставлению этнических и религиозных ценностей, возвеличению одних и принижению других и в конечном счете — к приданию доминирующего значения не общенациональным ценностям, а какой-либо этнической идеологии или религии, что противоречило бы Конституции Российской Федерации, ее статьям 13 и 14.
Создание партий по религиозному признаку открыло бы путь к политизации религии и религиозных объединений, политическому фундаментализму и клерикализации партий, что в свою очередь повлекло бы отторжение религии как формы социальной идентичности и вытеснение ее из системы факторов, консолидирующих общество. Создание партий по национальному признаку могло бы привести к преобладанию в выборных органах власти представителей партий, отражающих интересы больших этнических групп в ущерб интересам малых этнических групп, и тем самым — к нарушению установленного Конституцией Российской Федерации принципа правового равенства независимо от национальной принадлежности (статья 6, часть 2; статья 13, часть 4; статья 19, часть 2).
Таким образом, конституционный принцип демократического и светского государства применительно к конкретно-историческим реалиям, сложившимся в Российской Федерации как многонациональной и многоконфессиональной стране, не допускает создание политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности».
Статья 4 закона устанавливает далее в пункте 6, что «отделение религиозных объединений от государства не влечет за собой ограничений прав членов указанных объединений участвовать наравне с другими гражданами в управлении делами государства, выборах в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, деятельности политических партий, политических движений и других общественных объединений».
Комментируемая норма прямо связана с нормами статей 6 и 19 Конституции РФ и с положениями пунктов 3 и 4 статьи 3 ФЗ «О свободе совести…», которые в более общем виде гарантируют равенство прав граждан независимо от их отношения к религии.
Только в первые годы после Октябрьской революции существовала практика ограничения в гражданских, в том числе избирательных правах отдельных категорий граждан по социально-классовым признакам (представители так называемых «эксплуататорских классов», «слуги царского режима», духовенство и монашествующие и т. д.).
В соответствии с внутренними установлениями (каноническими нормами) многих конфессий, священнослужители непрерывно исполняют свои обязанности, не имея возможности действовать как «частное лицо», только как гражданин, переставший на какоето время быть пастырем, представителем интересов своей паствы, своего религиозного объединения. Это не может быть правовым основанием для ограничения политических прав священнослужителя, но косвенным образом приводит к вовлечению религиозного объединения в политическую деятельность. Поэтому некоторые религиозные организации самостоятельно регулируют вопросы о допустимой мере участия служителей культа в управлении государством, их участии в выборах, о допустимости членства в политических партиях.
В Русской Православной Церкви Определением Священного Синода от 8 октября 1993 г. священнослужителям было предписано воздержаться от участия в российских парламентских выборах в качестве кандидатов в депутаты. Архиерейский Собор 1994 г. подтвердил это Определение и распространил его действие на участие священнослужителей «в выборах любых органов представительной власти стран СНГ и Балтии как на общегосударственном, так и на местном уровне». Тем не менее, поскольку право быть избранным в качестве депутата является конституционным правом каждого гражданина, священнослужителю, который в нарушение церковных установлений выдвинет свою кандидатуру в депутаты, избирательная комиссия не вправе отказать на этом основании. Такой священнослужитель может быть наказан только церковными властями в соответствии с нормами церковного права.
В соответствии с частью 10 статьи 23 Федерального закона «О политических партиях» членство в политической партии не может быть ограничено по признаку религиозной принадлежности.
Часть 7 статьи 4 устанавливает, что
«по просьбам религиозных организаций соответствующие органы государственной власти в Российской Федерации вправе объявлять религиозные праздники нерабочими (праздничными) днями на соответствующих территориях».
На федеральном уровне в перечень нерабочих праздничных дней в ст. 112 Трудового Кодекса РФ включен праздник Рождества Христова — 7 января.
В ряде субъектов Российской Федерации нерабочими праздничными днями были объявлены дни мусульманских (Уразабайрам, Курбан-байрам), православных, буддистских религиозных праздников. Положение закона Республики Башкортостан от 27 февраля 1992 г., согласно которому Ураза-байрам и Курбан-байрам объявлены нерабочими праздничными днями, было оспорено в судебном порядке. Заявитель утверждал, что «соответствующим органом государственной власти», о котором говорит п. 7 ст. 4 ФЗ «О свободе совести…», является только федеральный законодатель, поскольку иного способа установления нерабочих праздничных дней, чем их включение в ст. 113 Трудового Кодекса, не существует и региональные законодатели правом самостоятельно устанавливать нерабочие праздничные дни не наделены.
Судебная Коллегия по административным делам Верховного Суда РФ в определении от 31.08.2011 г. признала противоречащим федеральному законодательству вышеназванное положение Закона Республики Башкортостан и объявила его недействительным. Это могло повлечь весьма серьезные политические последствия, обострение межконфессиональной и межнациональной напряженности, так как незаконными и подлежащими отмене оказывались, в конечном итоге, все мусульманские праздники и праздничные дни других конфессий, объявленные выходными днями во всех соответствующих субъектах федерации (в т. ч. в Татарстане, Чечне, Ингушетии, Карачаево-Черкесии). (При этом не затронутым оказывался только внесенный в Трудовой Кодекс праздник Рождества Христова.) Предполагалось, что для исправления ситуации Государственная Дума оперативно рассмотрит законопроект, наделяющий необходимыми правами субъекты Федерации.
Однако проблемная ситуация разрешилась иным путем. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 21.12.11 г. вышеупомянутое определение СК ВС РФ было отменено. Президиум ВС РФ указал, что «соответствующими органами государственной власти на соответствующих территориях являются: федеральные органы государственной власти Российской Федерации на территории Российской Федерации, а также органы государственной власти субъектов РФ на территории субъектов Российской Федерации». Таким образом, Верховный Суд подтвердил право субъектов РФ объявлять религиозные праздники нерабочими (праздничными) днями.
Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» также ввел ряд законоустановлений, регулирующих участие государственного служащего в государственно-конфессиональных отношениях и направленных на обеспечение светского характера государственной гражданской службы.
В п. 1, пп. 6 статьи 17 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается:
«получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским Кодексом Российской Федерации».
На практике довольно типичны случаи, когда государственные служащие получают в подарок от представителей религиозных организаций иконы и другие предметы культового назначения, священные и вероучительные книги и т. п. В случае, если государственный служащий сам является последователем той же конфессии, иногда затруднительно провести грань между ситуациями, когда подарок вручается ему в связи с его личными отношениями с единоверцами и в связи с исполнением должностных обязанностей. Трудно настаивать на безусловной передаче в государственную собственность всех подарков такого рода, не ограничивая личную свободу совести госслужащего и не создавая проблемных с этической точки зрения ситуаций. В то же время подобные предметы религиозного назначения могут обладать значительной материальной ценностью и отсутствие запрета на получение их государственным служащим откроет возможность для коррупции. Очевидно, что передаче в собственность государства должны подлежать подарки, получаемые государственным служащим непосредственно в ходе официальных мероприятий, когда он исполняет должностные обязанности. Имеет смысл изучить опыт зарубежных стран, в которых законодательно устанавливается предельная стоимость подарка, который может остаться в собственности государственного служащего. При ее превышении подарок подлежит передаче в собственность государства.
Согласно ст. 17, п. 1, пп. 11 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»,
«государственному служащему запрещается принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с религиозными объединениями».
Данный запрет также призван обеспечить беспристрастное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей и носит условный характер. Если чиновник не осуществляет взаимодействие с религиозными объединениями, предполагается, что у последних нет корыстных мотивов для попыток повлиять на позицию чиновника посредством наград. В то же время госслужащий, который работает с религиозными объединениями, также не лишен возможности принимать от них награды и звания, однако это должно происходить под контролем представителя нанимателя.
Государственному служащему запрещается
«использовать должностные полномочия в интересах религиозных объединений, а также публично выражать отношение к религиозным объединениям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности» (ст. 17, п.1, пп. 13 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»).
Основной проблемой является истолкование содержания понятия «использовать должностные полномочия в интересах…» Большинство конкретных неправомерных действий, приносящих материальную или нематериальную выгоду, запрещены соответствующими статьями законодательства: неправомерное предоставление религиозным организациям государственных денежных средств или имущества, разглашение информации, составляющей государственную или служебную тайну, и т. д. В то же время правомерные действия госслужащих также могут соответствовать интересам религиозных объединений, приносить им конкретную пользу. Существенными здесь являются как субъективная мотивация действий госслужащего (ставит ли он своей целью наилучшим образом реализовывать политику государства в отношении религиозных объединений или же, пренебрегая этой задачей, стремится облагодетельствовать те религиозные объединения, к которым он лично расположен), так и объективный результат его действий.
Ввиду недостаточной правовой регламентированности процедуры принятия решения об удовлетворении ходатайства религиозной организации о передаче ей культового здания или о выделении земельного участка для его строительства чиновник, как показывает практика, может принимать необъективные решения, создавая «режим наибольшего благоприятствования» для одних религиозных организаций и систематически отказывая другим, в том числе тем, которых получающая покровительство властей конфессия считает своими соперниками в борьбе за людские души. Использование должностных полномочий в интересах религиозного объединения может выражаться не только в действиях, совершаемых госслужащим, но и в его бездействии. (Например, умышленное неприменение компетентным должностным лицом санкций к религиозному объединению, нарушающему законодательство.) Несовершенство законодательства затрудняет идентификацию тех ситуаций, когда имеет место неправомерное использование должностных полномочий в интересах религиозных организаций.
Помимо злоупотребления служебным положением, приносящего прямую материальную или нематериальную выгоду религиозным объединениям, под противозаконным использованием должностных полномочий в их интересах следует также понимать необоснованное, продиктованное личными убеждениями чиновника использование авторитета государственной власти для создания представлений об особом (положительном либо отрицательном) отношении государства к какому-то религиозному объединению, к какому-то вероисповеданию.
Согласно Закону «О государственной гражданской службе РФ» (ст. 18, п. 1, пп. 4 и 5), гражданский служащий обязан
«не оказывать предпочтение каким-либо религиозным объединениям и не совершать действия, связанные с влиянием какихлибо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей».
Выражение «оказывать предпочтение» нуждается в уточнении. Оно близко по смыслу к вышеназванному запрету использовать должностные полномочия в интересах религиозных объединений. Оказание предпочтения в принципе возможно в тех случаях, когда принимаемое госслужащим решение или осуществляемые им действия основываются на диспозитивных нормах права, предоставляющих ему возможность выбора по своему усмотрению одного из возможных вариантов решения (действий). Предполагается, что госслужащий должен беспристрастно и компетентно выбирать наиболее оптимальный для интересов дела вариант. Если же, например, принятие положительного либо отрицательного решения о выделении религиозной организации земельного участка под строительство культового здания, бюджетных средств на реставрацию памятников истории и культуры, о заключении договора о сотрудничестве между государственным органом и религиозной организацией и т. п. осуществляется исходя из личных религиозных симпатий и антипатий должностного лица, такие действия являются незаконным оказанием предпочтения одним религиозным организациям перед другими. Влиять на решения и действия чиновника не должны не только его религиозные, но и атеистические убеждения. Между тем атеистическая неприязнь к религии иногда маскируется под «борьбу за светскость государства». Как нами было показано выше в главе 5, светское государство в равной мере не приемлет ни атеистическую идеологию, ни религиозные учения на роль государственной идеологии.
Среди требований к служебному поведению гражданского служащего, установленных Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 18) устанавливается предписание, обязывающее гражданского служащего соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на его профессиональную служебную деятельность решений религиозных объединений.
При этом законодательство не воспрещает государственному гражданскому служащему, равно как и военнослужащему, быть членом (участником) религиозного объединения, занимать в нем какие-либо должности, не находясь при исполнении служебных обязанностей. Если же между служебным долгом и исполнением решения религиозного объединения, в котором состоит госслужащий, возникают противоречия, он должен либо исполнять служебный долг, либо подать в отставку.
Предметом регулирования в статье 18 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» является не государственная вероисповедная политика и не деятельность органов государственной власти и управления, а непосредственное исполнение должности гражданским служащим. Поэтому неправомерно на основании данной нормы делать выводы о «нейтральности», «равноудаленности» и т. п. государства от религиозных объединений различных конфессий. (По последней проблеме см. комментарий к конституционному принципу равенства религиозных объединений перед законом в главе 5.)
В той же ст. 18 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» установлено (п. 1, пп. 11), что гражданский служащий обязан учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию. Требование учитывать особенности конфессий, в частности, позволяет сделать вывод, что при письменном и устном обращении к священнослужителю государственный служащий обязан учитывать соответствующие религиозные правила, а не именовать священнослужителя просто «гражданином (Ф.И.О.)». Это не просто добровольное проявление вежливости, но требование закона. (С учетом положений ст. 15 ФЗ «О свободе совести…», о том, что государство уважает внутренние установления религиозных организаций.) То же самое правило должно действовать и в отношении всего поведения чиновника при общении с верующими, священнослужителями, религиозными объединениями.
Государство выступает в своих отношениях с религиозными объединениями в двоякой роли. С одной стороны, оно устанавливает и совершенствует нормы законодательства, регулирующие государственно-конфессиональные отношения, и обеспечивает их соблюдение и исполнение. С другой стороны, органы власти и государственные учреждения являются участниками государственно-конфессиональных отношений, имеющими возможность сотрудничества с религиозными организациями в предусмотренных законодательством рамках.
Термин «регулирование» объемлет всю совокупность методов государственного воздействия на религиозную ситуацию и на государственно-конфессиональные отношения, имеющих своей целью произвести определенные изменения или, наоборот, предотвратить их.
Пределы правового регулирования — это границы государственно-властного вмешательства государства, его органов в систему общественных отношений. На долю государства приходится регулирование вопросов, связанных с обеспечением реальной свободы личности, устранением любых препятствий, которые могут исходить от других лиц и органов государства. Одновременно государство устанавливает границы свободы личности, выход за которые создает реальную угрозу причинения вреда другим лицам, обществу и государству. Ибо личная свобода остается частным делом постольку, поскольку она не посягает на права и свободы других лиц. В зависимости от тяжести посягательства на права других лиц и иных обстоятельств злоупотребление свободой может признаваться государством административным проступком либо преступлением.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 23.11.1999 № 16-П отмечается, в частности, что
Таким образом, обозначен правовой предел для государственного регулирования путем введения юридических ограничений на создание религиозных организаций.
Как уже было отмечено выше, норма ст. 55 Конституции РФ, равно как и ряд международных конвенций и пактов, в которых участвует Россия, предусматривает причины и цели ограничения прав и свобод, приемлемые в демократическом обществе. Согласно ст. 55 Конституции РФ, «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод установила в ст. 9, что свобода исповедовать религию или придерживаться убеждений подлежит «лишь ограничениям, установленным законом и необходимым в демократическом обществе в интересах общественного спокойствия, для охраны общественного порядка, здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц».
Таким образом, мотив ограничения должен быть весомым, отражать реальную общественную потребность в регулировании, а вводимые ограничения — соразмерными тяжести и сложности регулируемой социальной проблемы и возможным последствиям злоупотребления правами и свободами.
С начала 1990-х годов в Российской Федерации получила распространение практика заключения договоров или соглашений о сотрудничестве между органами власти и религиозными организациями. На федеральном уровне, как правило, такие договора заключаются между федеральным органом исполнительной власти и централизованными религиозными организациями, представляющими наиболее распространенные и укорененные в России конфессии. Аналогичная практика заключения договоров имеет место и между органами власти субъектов Федерации и региональными централизованными организациями. Например, Министерство культуры РФ заключило такие договора с Русской Православной Церковью, Советом муфтиев России, Конгрессом еврейских религиозных объединений и организаций, Федерацией еврейских общин России и с Традиционной буддийской сангхой России. Предметом договоров является сотрудничество в области культурно-просветительной деятельности, обеспечение сохранности памятников истории и культуры.
Договор о сотрудничестве, заключенный 2 августа 1999 г. между Министерством образования Российской Федерации и Московской Патриархией Русской Православной Церкви, предусматривает сотрудничество по воспитанию детей и молодежи в духе высоких моральных ценностей, обмену информацией, взаимодействию в учебно-методических вопросах, анализу и обобщению опыта совместной работы в области духовно-нравственного воспитания, подготовке изменений и поправок в нормы действующего законодательства.
Договора о сотрудничестве были заключены также между РПЦ, некоторыми другими конфессиями и структурами Вооруженных Сил РФ, органами Федеральной службы исполнения наказаний, Министерством юстиции, Министерством внутренних дел. Такие договора позволяют урегулировать порядок осуществления тех видов сотрудничества органов власти, государственных учреждений и религиозных организаций, которые в общем виде разрешены действующим законодательством. Например, с помощью таких договоров регламентируется порядок организации пастырской работы священнослужителей в местах лишения свободы, в воинских частях и т. д.
На такие договора распространяется общая норма о свободе договора, установленная ст. 421 ГК РФ. Поэтому заключение договора возможно только на основе добровольного волеизъявления обеих сторон. Государственные органы и учреждения в большинстве случаев предпочитают заключать договора о сотрудничестве с религиозными организациями, относящимися к традиционным для России конфессиям — Православию (причем к Русской Православной Церкви (Московский Патриархат), а не к так называемому «альтернативному» Православию), исламу, буддизму и иудаизму. С протестантскими религиозными организациями договора заключаются реже, а с некоторыми конфессиями, относящимися к новым религиозным движениям, практически не заключаются. Принцип свободы договора, не требующий в данном случае мотивированного отказа от заключения договора, позволяет государственным структурам осуществлять такой избирательный подход.
В целом сложившаяся практика заключения договоров о сотрудничестве позволяет более эффективно реализовать потенциальные возможности религиозных организаций по решению актуальных социальных проблем, упорядочить совместные усилия органов власти и конфессий в деле служения обществу.