деконцентрация это в муниципальном праве
СТРУКТУРА МЕСТНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ КОНЦЕНТРАЦИЯ И ДЕКОНЕЦНТРАЦИЯ
Местное управление может быть концентрированным либо деконцентрированным.
Функции муниципальных советов и администрации разделены. Решения по вопросам бюджета, местных налогов и иные акты, обязывающие жителей муниципалитета, принимает совет. Текущее управление коммунальным хозяйством, санитарным делом, полицией относится к ведению администрации. Между этими, приблизительными, перечнями вопросов есть пространство, которое заполняют многочисленные управленческие функции. Они, в различных соотношениях, входят в компетенцию либо советов, либо администрации.
В системах местного управления, обособивших представительные органы и администрацию, существует проблема взаимоотношений между ними. B одних стpанax устанавливается разделение полномочий совета и администрации. Отношения между ними подобны тем, что установлены между главой госудаpствa и парламентом при разделении властей. Совет и администрации формируются и действуют относительно независимо друг от друга. Губернатора, префекта избирает население либо назначают вышестоящие административные органы. По этой причине они не подчинены совету и не ответственны перед ним. Совет и администрация сотрудничают и взаимно контролируют друг друга. Мэр, губернатор назначает административный аппарат и местные чиновники отвечают за свою деятельность перед ним, но не перед советом.
Другие системы местного управления позволяют представительным органам избирать, обычно из состава депутатов, муниципальную администрацию. Избираемый советом администратор согласует с депутатами вопрос o назначении подчиненных чиновников. Возможно, что местный совет избирает не только руководителя администрации, но и всех ответственных чиновников, которые в совокупности образуют коллегиальный орган управления.
Не во всех странах представительская функция и профессиональное управление разграничены. Это отражается на структуре муниципальных органов. Формируется один орган, который представляет интересы местного населения и, в то же время, является административным учреждением. Так, английские приходы избирают советы из 3-5, a иногда и большего числа членов. Советы принимают коллегиальные решения по вопросам местного управления. Кроме того, советники распределяют между собой сферы управления и каждый из них осуществляет контроль в своей отрасли. Советники возглавляют отраслевые комитеты (комиссии) и руководят деятельностью муниципальных служащих.
17.ОСНОВЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ. УЧАСТИЕ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ B ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Немаловажное значение для государственного права представляет вопрос об участии местного управления в финансово-хозяйственных отношениях. Государство не заинтересовано в появлении конкурентов, которые могли 6ы помешать проведению фискальной политики, a также субъектов, способных к непредсказуемому поведению в сфере управления экономикой, собственностью и прочими подобными делами.
Имеется несколько основных источников финансирования нужд местного управления. Совокупность этих источников, в различном сочетании, формирует местный бюджет и прочие фонды местного управления.
Пожалуй, наиболее существенным каналом финансовых поступлений в местные бюджеты являются налоги. Субъекты федерации имеют право осуществлять собственное налогообложение, если иное не установлено условиями образования союзного государства. Муниципалитетам тоже может быть предоставлено право вводить и взимать местные налоги, перечень и пределы которых устанавливаются законом государства.
B состав местных бюджетов поступают сборы от компаний, пользующихся энергетическими и транспортными сетями, инфраструктурой, a также компенсации за размещение опасных и экологически вредных объектов.
Используется и такой источник финансирования, как местные займы. C целью привлечения средств на реализацию какой-либо дорогостоящей программы, в которой заинтересованы население, предприниматели, муниципалитет выпускает и распространяет долговые обязательства, облигации. Возможно, что лица, приобретающие облигации, получают право пользоваться преимуществами, например, льготами в приобретении объектов недвижимости, созданных за счет займа.
B большей или меньшей мере муниципалитеты участвуют в хозяйственных, предпринимательских отношениях. Масштабы хозяйственной активности муниципалитетов различаются, поскольку не всякая территория имеет обширные материальные ресурсы и далеко не каждое государство поощряет местное управление к выходу на рынок.
Во многих странах хозяйственная деятельность муниципалитетов довольно строго ограничена, связана разрешительным принципом регулирования. Государство относится к этой деятельности c некоторым недоверием. Более предпочтительным считается частное хозяйствование. Например, в США существуют частные компании, обслуживающие системы энергоснабжения, связи и прочие виды жизнеобеспечения территорий и даже частные тюрьмы.
§ 3. Децентрализация и местное самоуправление
См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 86.
Принципы децентрализации. Негосударственная децентрализация мест предполагает законодательное закрепление ряда принципиальных положений, обеспечивающих и гарантирующих самостоятельность и полнокровную деятельность муниципальных образований, органов местного самоуправления. Назовем основные из них.
Самостоятельность местного самоуправления носит относительный характер, поскольку государство законодательно определяет пределы полномочий местного самоуправления.
См.: Граф И.В. Обеспечение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в деятельности органов государственной власти в Российской Федерации. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Тюмень, 2001. С. 11.
3. Недопустимость образования органов местного самоуправления, назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Названный принцип имеет в виду любые органы местного самоуправления и любых должностных лиц местного самоуправления, которые действуют в соответствии с уставами муниципальных образований.
См.: Государство и право.
Деятельность органов местного самоуправления может прекращаться решениями органов государственной власти. Представительный орган местного самоуправления может распускаться законом субъекта РФ. Глава субъекта Федерации вправе своим правовым актом отрешить от должности главу муниципального образования, главу местной администрации. Однако названные действия органов государственной власти должны базироваться на судебных решениях, которыми установлено, что правовые акты, действия органов местного самоуправления противоречат действующему законодательству (ст. ст. 73, 74 Закона от 6 октября 2003 г.).
4. Запрет осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Это существенная гарантия самостоятельности мест. Запрет осуществления местного самоуправления государственными органами и должностными лицами означает невозможность осуществления последними функций и полномочий муниципальных образований, органов местного самоуправления, прав и полномочий иных субъектов местного самоуправления.
Однако указанный запрет имеет свои изъятия. Закон от 6 октября 2003 г. предусматривает ряд случаев, при которых органы государственной власти субъектов Федерации вправе временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления (ст. 75). При этом органы государственной власти не вправе осуществлять полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.
Закон РФ от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» предоставлял право вышестоящим Советам народных депутатов, в том числе и Советам краевого, областного и т.п. уровня, отменять решения нижестоящих Советов, но только те, что не соответствуют законодательству. В настоящее время запрет на прямую отмену государственными органами муниципальных актов является абсолютным. Так, нельзя во внесудебном порядке отменить действие муниципального акта по мотивам его принятия муниципальным органом с превышением собственных полномочий.
6. Экономическая самостоятельность местного самоуправления. Глава 8 Закона от 6 октября 2003 г. закрепляет финансово-экономическую основу местного самоуправления. К этой группе норм примыкают правила о том, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется с одновременной передачей на места необходимых материальных и финансовых средств, что местному самоуправлению компенсируются дополнительные расходы, возникшие в результате решений органов государственной власти.
7. Судебная защита местного самоуправления. Законодательно установлено, что граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, муниципальных органов и должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений.
Рассмотренные нами принципиальные положения закрепляют действительную децентрализацию мест в общегосударственном масштабе, по крайней мере, в плоскости конституционно-правового регулирования.
Осуществление полномочий государства на местах.
Нужна деконцентрация власти
Рисунок Вадима Мисюка.
Без цивилизованных политических, экономических и правовых отношений между Центром и субъектами Федерации в такой стране, как Россия, невозможно построить ни нормальное демократическое государство, ни цивилизованный рынок, ни гражданское общество.
Воплощение в жизнь лозунга «Берите суверенитета, сколько унесете» привело к нарушению целостности экономического, политического и правового пространства. Фактически в большинстве субъектов РФ сложились квазигосударства со своими политическими режимами (чаще авторитарными), самостоятельными правовыми и финансовыми системами. Сейчас выявлены сотни региональных и местных нормативных актов, противоречащих Конституции и законам страны. Сформированные в ряде регионов общественно-политические организации, подконтрольные местным лидерам, фактически стали монополистами в своих регионах, вытеснив из политической жизни общефедеральные партии (кроме КПРФ). Много примеров, когда границы субъектов Федерации становились экономически непрозрачными: то там, то тут возникали негласные таможенные барьеры. Непрозрачными эти границы оказывались зачастую и для любых преобразований, исходящих из Центра.
В России этот баланс был явно нарушен. Что мы, по существу, имели? Договоренность: субъект Федерации поддерживает федеральную власть на выборах, а федеральная власть, жестко контролируя финансовые потоки и СМИ, закрывает глаза на все чудачества внутри субъектов Федерации. При этом лидеры регионов, особенно наиболее сильных, фактически подмяли под себя деятельность региональных представительств министерств и ведомств, в том числе силовых. Они самостоятельно и почти бесконтрольно распоряжались региональными финансами, включая и целевые федеральные трансферты. Посредством административных или финансовых рычагов добились возможности жесткого контроля над главами местного самоуправления. Используя налоговые задолженности предприятий, добились контроля над большинством предприятий и учреждений, расположенных на их территории. Аналогичная ситуация сложилась на местном уровне.
Начало этому процессу положило создание в стране семи федеральных округов, которые, по сути, являются межрегиональными представительствами федеральной власти и должны действовать в рамках ее компетенции на всей территории страны. Очевидно, что процесс их формирования и становления оказался весьма болезненным, так как неизбежно был связан с новым перераспределением власти и контроля за финансовыми потоками между губернаторами и представителями президента. К его позитивным моментам можно отнести то, что активно начало восстанавливаться единое правовое и отчасти экономическое пространство страны, судебная система. Есть надежда, что с обновлением избирательного законодательства и принятием закона о партиях появится возможность для восстановления единого политического пространства и становления гражданского общества.
В последнее время федеральное руководство явно перехватило инициативу у региональных лидеров, что позволило ему практически беспрепятственно проводить свои начинания. И здесь возникла опасность, что нынешние представители президента в федеральных округах начнут посягать на конституционные права субъектов Федерации. Подобное развитие событий, если оно произойдет, будет негативно влиять на процесс реформ, и допустить этого нельзя. Полномочия представителей президента должны жестко ограничиваться конституционными рамками полномочий федерации. Они должны координировать деятельность представителей всех федеральных министерств и ведомств на региональном уровне и в то же время выстраивать нормальные партнерские отношениях с руководством соответствующих субъектов Федерации ради эффективного решения как общегосударственных, так и региональных проблем.
УЖНА реформа системы власти в самих субъектах Федерации. Невозможно сохранять авторитарно-олигархическую систему на региональном и местном уровнях, когда исполнительная власть концентрирует в своих руках все реальные бразды правления, а представительная и судебная ветви остаются номинальными. Нужно выравнивать степени влияния всех ветвей власти, добиваться независимости судебной власти. Решить эту задачу можно лишь путем сочетания политических и правовых мер, включая более активное участие общефедеральных политических организаций и органов власти в региональных выборах, реформу федеральных и региональных законов, регламентирующих основные принципы формирования органов власти и управления в субъекте Федерации и принципов их взаимодействия с Центром и местным самоуправлением.
Кроме того, необходимо создать систему цивилизованного финансового и судебного контроля вышестоящих уровней власти органа за нижестоящим. Финансовый контроль мог бы осуществляться посредством формирования в федеральных округах региональных счетных палат, состоящих из представителей федеральной власти и каждого из субъектов Федерации, входящих в округ. Это даст, с одной стороны, возможность обеспечить независимость таких палат от руководства конкретного субъекта Федерации, а с другой стороны, обеспечить представительство этих субъектов в данном контролирующем органе.
Но следует отметить, что само по себе преобразование институтов власти и управления, даже по самым современным рецептам, не гарантирует, что они начнут эффективно функционировать в интересах общества и государства, а не тех, кто в них работает. Не менее важно добиваться кардинального улучшения качества самих государственных и муниципальных служащих и моделей управления, которые применяются в органах власти.
И еще одна важная проблема, стоящая перед органами власти. Это механизмы распределения бюджетных средств. Известно, что формирование при местных, региональных органах власти разного рода казенных предприятий есть ни что иное, как способ перекачки бюджетных средств в карманы тех же самых чиновников. Существует мировой опыт конкурсного предоставления бюджетных средств, например, для оказания коммунальных услуг, строительства дорог, зданий и т.д. Реализация этого принципа также требует времени и соответствующей подготовки: формирование независимых профессиональных конкурсных комиссий, разработка формализованных критериев оценки разного рода проектов и критериев их исполнения и т.д.
К вопросу об административной децентрализации как одном из форм этатизации местного самоуправления
Главные вкладки
Номер журнала:
Слушатель юридического факультета Российского университета дружбы народов
Процесс административной децентрализации является актуальной проблемой распределения властных полномочий на местном уровне. Данный процесс выражается в еще одном виде государственного контроля над органами местного самоуправления.
децентрализация, административная децентрализация, дифференциация, субсидиарность, местное самоуправление.
На сегодняшний день, административно- территориальное устройство Российской Федерации отражает распределение публичного управления в стране, оптимизируя на каждом уровне собственные властные органы, как муниципалитетов, так и органов государственной власти. Но проблемы формирования наиболее подходящей системы управления остались. Децентрализация для такого сложного территориального образования, как Россия имеет огромное значение. Идея необходимости рационализации государственного управления, основанного как на сильной центральной власти, так и на достаточно объемной власти регионов и местных сообществ [11. C. 336], продолжает совершенствоваться.
Преобразования в Российской Федерации в 90х. годах XX столетия взяли курс на некоторое преодоление централизованной системы и привнесение в нее определенной доли самостоятельности структур и уровней публичной власти [12]. При таких обстоятельствах необходимо сбалансировать распределение (дифференциация) широкого круга публичных полномочий между общегосударственными, региональными и местными органами власти. Тем самым получается, что государство не может централизованно управлять местными делами, поскольку обязано считаться со сложившимися национальными и историческими традициями отдельно взятой местности [9]. Для таких целей происходит распределение, разделение управления. Расстановка уровней управления в стране необходимо рассматривать под призмой децентрализации.
Децентрализация – передача прав на принятие решений не просто представителями центральной власти, а органами, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и которые зачастую избираются заинтересованными гражданами [2. C. 392.]. Так же децентрализация предполагает передачу части функций публичной администрации на места, закрепление относительной самостоятельности децентрализованных органов, имеющих право окончательного решения вопросов своей компетенции[10. C. 464]. Децентрализованная система, цели которой заключаются в повышении эффективности публичной сферы, помогает государственным структурам работать более продуктивно, учитывая при этом местные потребности, для того, что бы достигнуть не только общенациональные, но и региональные цели. Причины, побуждающие правительства принимать решения о проведении децентрализации, включают:
— эффективность: повышение административной и экономической эффективности распределения ограниченных ресурсов в связи с лучшим пониманием местных потребностей;
— прозрачность: четко прослеживается связь между денежными средствами, выплаченными налогоплательщиками, и уровнем услуг, обеспеченных на местном уровне;
— субсидиарность: исполнительность повышается, если обеспечивать подотчетость демократически избранных должностных лиц своим избирателям;
— мобилизация: широкое коллективное участие местного населения в деятельности местных учреждений должно укреплять процессы принятия решений и развития демократии [14].
Феномен децентрализация многогранен, поэтому может иметь различный характер, имеющий в основе особенную специфику управления. Выделяется политическая децентрализация и административная децентрализация. В работах многих английских ученых понятие «административная децентрализация» является тождественным по отношению к понятию «деконцентрация».
Административная децентрализация – это процесс функционирования исполнительной власти, устанавливающий оптимальное распределение властных управленческих функций и полномочий, как в иерархической системе государственного аппарата исполнительной власти, так и иными, специально уполномоченными субъектами [1. C. 170-180]. Административная децентрализация имеет непосредственное отношение к административному управлению, т. к. включает не только государственные структуры, но и местное самоуправление – негосударственное публичное образование. Но в данном случае это не имеет никакого принципиального значения, ведь главное – распределение именно государственных полномочий, передача власти на другой уровень исполнительной власти. «То есть предмет познания административной децентрализации прямо не связан с распределением функций и полномочий в рамках собственно муниципальной системы, а связан с их распределением (перераспределением) между уровнями власти и органами, способными осуществлять управленческое воздействие – федеральными, субъектам федерации, муниципалитетам» [5. С. 46-56]. В пределах административной децентрализации любой субъект, обладающий соответствующими (юридически оформленными) управленческими функциями может включаться в процесс административной децентрализации. «Концепцию административной децентрализации муниципальная власть (органы власти) «интересует» только как проводник, агент тех управленческих функций, которые переданы государственной исполнительной властью местным структурам для непосредственной реализации. Именно в данном контексте важное значение приобретают вопросы государственного финансирования, материально- технического обеспечения, контроля и ответственности за реализацией преданных функций» [11. C. 336]. Именно в данном контексте осуществляется влияние органов государственно власти, воплощающих процесс административной децентрализации на органы местного самоуправления. Поэтому для системы местного самоуправления административная децентрализация представляет собой контроль органов государственной власти, за реализацией органами местного самоуправления переданных им полномочий [6. С. 138-146]. Это вызвано тем, что государство, вверяя органам местного самоуправления некоторые свои полномочия, рассчитывает получить реальный результат. Для этого создаются различные финансовые, юридические и т.п. условия. Причины, побуждающие органы государственной власти на такой шаг, вызваны тем, что некоторые вопросы требуют более «местного решения» [4. C. 74-84], а именно с учетом сложившихся традиций, обычаев, а так же целесообразности и необходимости. Эти вопросы нередко имеют стратегическое для страны значение, поэтому контроль здесь обоснован. Неправомерно будет утверждение, что государственный контроль вызван причинами уменьшения роли муниципальных органов, возможно, это является своего рода государственной поддержкой, гарантией непосредственно для населения данной территории за исполнение переданных полномочий. В данном случае проявляется взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти.
Государственный контроль может быть представлен в различных видах. Например, одним из самых часто употребляемых – финансовый контроль. «Это обусловлено тем, что финансовую базу местного самоуправления составляют не только ее собственные доходы, но и выделенные из государственного бюджета средства. Как следствие этого, усиливается дополнительный контроль со стороны исполнительно-распорядительных органов власти государства. В дополнение к сказанному можно сослаться на мнение немецкого ученого Р. Граверта, исследовавшего проблемы местного самоуправления на примере Германии. Р. Граверт считает, что «в современной Германии (как и в других странах) судьба местных органов власти как составных частей государства во многом зависит от поддержки со стороны последнего. Неразрывно связанные с налоговой и финансовой государственной системой, они, скорее, являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами, и возможность что-либо предпринять на местном уровне больше зависит от общей ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств»» [15].
Различного рода контроль выявляет наличие тесной «управленческой связи» между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Через каналы контроля государство имеет полное право руководить и подвергать ответственности органы муниципалитетов. Применение административной децентрализации в области местного самоуправления в России приводит к тому что, все больше местных вопросов решается за счет государственного бюджета. Это ставит местную власть в вынужденное подчинение. Тем не менее, данное воздействие обосновано практическими задачами. Цель, которую преследует государство и местное самоуправление, в данном случае, это эффективное решения вопросов, для обеспечения достойной жизни населения на отдельно взятой территории. Такого рода этатизация полезна непосредственно для жителей муниципального образования. Государство берет «под свое крыло» важные задачи и гарантирует их исполнение органами местного самоуправления, что приносит существенную пользу, т.к. существует ответственность напрямую перед государством. Но при этом контроль над деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать [7].