к функциям административного договора относится функция дистрибутивная

Место и роль административного договора в системе административного права

Попов Александр Иванович, начальник кафедры государственно-правовых дисциплин и гражданско-правовых дисциплин Рязанского филиала Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук.

В статье рассмотрены проблемы определения места и роли административного договора в системе административного права. Автором предпринята попытка осмысления феномена административного договора как части системы административного права. Делается обоснованный вывод о необходимости развития теории административного договора в рамках содержательной части теории механизма административно-правового регулирования, а административный договор выделяется в качестве его самостоятельного элемента, выступая разновидностью административного правоотношения.

Ключевые слова: административный договор, система административного права, механизм административно-правового регулирования, административно-договорное регулирование.

Place and Role of the Administrative Contract in the System of Administrative Law

Popov Alexander I., Head of the Department of State and Law Disciplines in Ryazan Branch of Kikot Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Legal Sciences.

The article considers the problem of determining the place and role of the administrative contract in the system of administrative law. The author attempts to comprehend the phenomenon of administrative contract as part of the system of administrative law. Is a reasonable conclusion about necessity of development of the theory of administrative contracts within the framework of a substantial part of the theory of the mechanism of administrative-legal regulation, and administrative contract is allocated as a separate element, acting as a sort of administrative relationship.

Key words: administrative contract, administrative law, the mechanism of administrative-legal regulation, administrative regulation.

Обращение к проблеме административного договора в условиях реформирования системы государственного управления особо актуально. Освобождение административного права от исключительно императивного метода позволяет говорить о востребованности договорного регулирования административных отношений в сфере государственного управления.

Поступательное реформирование в России государственного управления вызывает достаточно высокий интерес ученых-административистов к проблематике административного договора. Появление достаточного количества монографических работ, посвященных исследованию проблем административного договора, позволило расширить возможности использования договорных форм в сфере государственного управления. Однако говорить о сформированности в российской правовой системе теории административного договора пока преждевременно.

Исследовательская волна, затронувшая практически каждого ученого-административиста, обусловила всплеск интереса к административно-договорной проблематике. Только сейчас созданы предпосылки для построения методологически верного учения об административном договоре.

Проблема административных договоров в настоящее время уже не стоит во втором эшелоне административно-правовой науки, а выходит на передовые позиции. И это обусловлено не только различными социально-экономическими, политическими и иными общественно значимыми аспектами, но и потребностью административно-правовой науки определить место, функции и роль административного договора в системе административного права. Применение и использование административных договоров в сфере государственного управления имеет теснейшую связь с практикой государственного управления, которая ощущает потребность в соответствующем правовом регулировании. А, как известно, предпосылкой для формирования правовых основ являются определенные теоретические изыскания.

Современные тенденции в науке административного права позволяют говорить, что данная проблематика имеет не только теоретическое, но и прикладное значение, поскольку позволяет определить причины, в результате которых административный договор должен занимать то или иное место как в системе административного права, так и в системе государственного управления.

См.: Рогачева О.С., Кошеварова Е.А. Административный договор как основание возникновения административно-договорного обязательства // Административное право и процесс. 2012. N 12. С. 42.

См.: Канунникова Н.Г. Теоретические аспекты форм государственного управления // Административное право и процесс. 2013. N 5. С. 12.

На наш взгляд, имеет место быть и такая интерпретация административного договора, поскольку предоставляется возможность говорить и о договорном методе как самостоятельном методе административно-правового регулирования управленческих отношений. Или же о договоре как о самостоятельном элементе административно-правового регулирования.

Таким образом, договорное регулирование проникает и в отрасль административного права, становясь самостоятельным правовым явлением, призванным быть вспомогательным способом регулирования общественных отношений в рамках исполнительно-управленческой деятельности.

См.: Мелехова А.Ю. О некоторых аспектах содержания административного договора // Административное право и процесс. 2011. N 4. С. 55.

С учетом изложенного представляется обоснованным вывод, что имеется как теоретическая, так и практическая потребность в комплексном исследовании, анализе и выявлении особенностей административного договора как части системы административного права.

Традиционно использование термина «договор» характерно для гражданского права. Однако в силу указанной выше возможности применения данной правовой категории в административном праве, а также значимости данного понятия для административно-правового регулирования использование отраслевого понятия «договора» к управленческой терминологии не вполне оправданно. С точки зрения осмысления данного термина в административном праве его необходимо адаптировать к управленческим отношениям.

Этот факт порождает необходимость оперирования значительным числом категорий, не характерных для административного права, отражающих сущность гражданско-правовых отношений, выходящих за пределы административно-правового регулирования. Особенности административно-правового регулирования в различных сферах и отраслях государственного управления требуют использования специальных терминов и понятий, а также разъяснения этих терминов. Все вышеперечисленное в своей совокупности вызывает определенные трудности исследователей-административистов.

См.: Аврутин Ю.Е. К вопросу о понятиях и дефинициях в административно-правовой теории и практике // Административное право и процесс. 2013. N 9. С. 5.

См.: Остапенко И.А. Указ. соч. С. 37.

По нашему же убеждению, при рассмотрении административного договора необходимо опираться на исследования, проводимые в рамках общей теории права, определяющие место и роль договора в системе правового регулирования в целом.

Необходимо отметить, что в науке административного права наблюдается определенный хаос, обусловленный существованием различных концепций, научных идей, суждений, учений, представлений, а также взглядов на природу административного договора. Однако единой теории административного договора не существует. Указанные формы представлений о понятии и сущности административного договора весьма близки друг к другу по содержанию, поскольку фундаментально опираются на идеи двух-трех ученых, высказанных еще в начале 90-х гг. XX в. И в последующих исследованиях концепции формулируются посредством дополнения существующих взглядов фактическим материалом. Терминологическое многообразие дефиниций административного договора обусловлено отсутствием легального закрепления данного понятия в действующем законодательстве.

За последние годы появилось достаточное количество работ, посвященных рассмотрению отдельных проблем административного договора. Это указывает на положительную динамику и позволяет говорить о трансформации представлений об административном договоре в процессе их предметного исследования.

Предпринимаемые попытки со стороны научного сообщества по предложению законодательного закрепления единых положений об административных договорах не привели к появлению реальных нормативных правовых актов. Это обусловлено, на наш взгляд, недостаточной проработкой теоретических аспектов теории административного договора.

Нормативной базой административно-договорной практики в настоящее время выступают нормы административного права, содержащиеся, как правило, в различных источниках.

См.: Щербакова Л.В. Пролегомены к концепции административно-договорного обязательства: кауза административного договора // Вестник Воронежского государственного университета. 2012. N 1(12). С. 288.

Единого доктринального подхода к определению места и роли административного договора нет. Поэтому, как нам представляется, необходимо в первую очередь направить усилия ученых-административистов и перейти от рассуждений к предложению реальных дефиниций, которые впоследствии возможно было бы легально закрепить. Только таким образом получится устранить определенный разрыв, образовавшийся между административно-правовой наукой и практикой.

Однако, как ни стараются ученые-административисты, в поле зрения остается в основном только сам договор. Как нам представляется, расширение предмета поставленной проблемы позволит всесторонне исследовать правовую природу административного договора.

С другой стороны, следует указать и на тот факт, что большинство основных административно-правовых категорий также являются достаточно дискуссионными до настоящего времени.

Более того, отдельные авторы проблему административного договора переносят в административно-процессуальную плоскость, говоря об особой административно-договорной процедуре. Необходимо в связи с этим указать, что, безусловно, процессуальный аспект административного договора имеет место быть, но выводить его за рамки материального права, без точного определения его места и роли в системе административного права, на наш взгляд, не вполне оправданно, опираясь при этом на западноевропейскую модель административно-процессуального законодательства.

См.: Административное право России: учебник / под ред. Н.М. Конина и Ю.Н. Старилова. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма: Инфра-М, 2010. Глава 14.

Также не вполне понятно место административно-договорного производства (или процедуры) в рамках административного процесса в целом. Это касается проблем рассмотрения споров, которые могут возникнуть на основе заключенных административных договоров. Критикуя концепцию административно-договорного производства (процедуры), справедливо говорить о том, что такие категории, как заключение, изменение и расторжение административного договора, шире, чем понятие «административное производство», поскольку в содержание данного производства должна быть включена и динамика административного договора. А в рамках административного производства или административной процедуры излагаются исключительно процессуальные действия, не отражающие сущность договорного обязательства. Следует только оговориться, что и наша позиция по данному вопросу не является бесспорной.

Многочисленные и достаточно динамично развивающиеся представления об административном договоре говорят нам о достаточно высоком интересе к данной проблематике. Однако, как нами отмечалось ранее, данный факт лишь констатирует актуальность, а о достаточной проработанности данной проблемы говорить преждевременно.

Критический взгляд на существующие идеи о месте и роли административного договора в системе административного права может привести к выводу, что данный вопрос с теоретической точки зрения не решен.

Современные тенденции позволяют говорить о том, что теория административного договора развивается в рамках теоретических проблем форм и методов государственного управления. Данные направления, по нашему глубокому убеждению, имеют право на существование, но не являются вполне оправданными, поскольку не дают полноценного объяснения существу административных договоров.

С первого взгляда может показаться, что административный договор необходимо рассматривать как форму выражения деятельности участников управленческих отношений, возникающих в связи с реализацией ими субъективных прав и обязанностей в сфере государственного управления. В полном объеме согласиться с таким подходом не представляется возможным по ряду причин.

Во-первых, в юридическом смысле следует говорить о договоре как форме облечения тех или иных отношений, т.е. к разновидности административного правоотношения, в основе которого лежит взаимное волеизъявление сторон.

Во-вторых, административный договор может быть охарактеризован как правоотношение, имеющее регулятивный характер.

И, наконец, в-третьих, административный договор можно назвать комплексным административно-правовым отношением, имеющим сложную юридическую природу, характеризующуюся возможностью правового регулирования различными отраслями публичного права.

Нам представляется, что теория административного договора должна развиваться в рамках содержательной части теории механизма административно-правового регулирования, а административный договор, соответственно, может являться его самостоятельным элементом, выступая в качестве разновидности административного правоотношения.

Существуют серьезные предпосылки к тому, чтобы определить институт административного договора как комплексный правовой институт, который требует системного исследования с точки зрения различных подходов.

Таким образом, изложенные в рамках данной статьи тезисы позволяют прийти к обоснованному выводу о том, что место и роль административного договора будут определены только при решении следующих блоков вопросов:

Приведенный перечень вопросов, безусловно, не является исчерпывающим. Однако, только имея обоснованные выводы по каждому из них, можно будет говорить о том или ином месте административного договора в системе административного права, а также его роли в системе государственного управления.

Источник

Глава 4. ФУНКЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДОГОВОРА

Думается, в теории сложился не совсем верный подход к противопоставлению таких правовых явлений, как правоприменение и реализация права.

Кроме указанной можно выделить и другие функции административного договора:

1. Структурно-организационная. Эта функция состоит в упорядочении управленческих взаимосвязей, разграничении и фиксации прав и обязанностей сторон, предметов ведения, полномочий. Административный договор придаёт «определенную стабильность, гласность, наглядность иерархическим отношениям»

Уже само закрепление, согласованное фиксирование взаимного юридического статуса (взаимных прав, обязанностей и ответственности) является определённого рода гарантией для стабилизации взаимоотношений сторон, защиты более «слабого» контрагента.

Эту функцию выполняют и административные договоры, опосредующие внутриаппаратные отношения, поскольку интересы различных государственных институтов на практике могут не совпадать.

Административный договор позволяет обеспечить баланс интересов внутри государственно-управленческой системы, урегулировать межгосударственные, федеративные, межрегиональные, межведомственные интересы. Так, заключённый в феврале 1994 года Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан» позволил предотвратить центробежные стремления в данной республике и фактически сохранил Россию как федеративное государство.

4. Ориентационно-стимулирующая. Никто не будет вступать в договор без какой-либо пользы для себя. Зачастую необходимо косвенное государственное воздействие на материальные интересы объекта управления путем включения в договор позитивных стимулов (различного рода льготы, обеспеченное финансирование, квоты, лицензии, субсидии, поощрения), чтобы создать у последнего заинтересованность в общественно значимых действиях.

Иногда само заключение административного договора является своего рода стимулом.

Договор предоставляет контрагентам большую по сравнению с административным актом свободу строить отношения по своему усмотрению. Более того, пока договорные условия соблюдаются, элементы принуждения в договорном процессе фактически отсутствуют.

6. Воспитательная. Участие в договорном процессе способствует пробуждению деловой и правовой активности субъектов. Из послушных «винтиков», которым сверху спускают директивы и распоряжения, они превращаются в независимых, думающих субъектов горизонтальных правоотношений. В конце концов, уровень правовой культуры общества определяется не столько развитой нормативной базой, сколько правовой активностью среднего россиянина, знающего свои права и реализующего их на практике.

Договор воспитывает самостоятельность мышления, стимулирует изучение законодательства, умение решать вопросы переговорным путём, осознавать и отстаивать свои интересы. Многие эксцессы в ходе реформирования российского государства и общества произошли из-за неумения и нежелания должностных лиц договариваться, использовать переговорные методы управления, из-за привычки решать любые вопросы методом силового давления. Участие в договорном процессе вырабатывает у государственно-властного субъекта умение работать более гибко, творчески, инициативно, не рассчитывая только на окрик и принуждение.

Административный договор является «удобной оперативной формой для проявления управленческой инициативы» 68. Использование административного договора расширяет возможности выбора оптимальной формы управления применительно к конкретным условиям, позволяет варьировать, использовать, а в необходимых случаях и заменить одно управленческое средство другим.

7. Правоохранительная. Согласно Указу Президента РФ «Об обеспечении правопорядка при осуществлении платежей по обязательствам за поставку товаров (выполнение работ или оказание услуг)» от 20 декабря 1994 г. соблюдение договорной дисциплины отнесено к элементам правопорядка. Функция охраны прав контрагентов договора нашла отражение и в литературе, правда, по отношению к «хозяйственным договорам 69.

8. Думается, в некоторой степени можно говорить и о контрольной функции административного договора, причем здесь возможны два подхода.

Во-первых, это «функция взаимного контроля сторон по договору за выполнением обязательств» 70.

Во-вторых, речь может идти о прерогативных полномочиях государственно-властного участника, действующего в публичных интересах, на осуществление контроля за исполнением договорных условий, поскольку » значительная часть административных договоров заключает в себе право администрации контролировать исполнение договора и давать инструкции другой стороне» 71.

9. Информационная. Договорный процесс служит одним из каналов обратной связи, причем наиболее полным и достоверным по сравнению с односторонне-властным регулированием. Ведь принятие административных актов происходит зачастую без учёта потребностей управляемых, информация на верхние этажи управленческой иерархии не доходит или доходит урезанной, с искажениями. Между органом, принимающим административный акт, и его адресатом, как правило, возникает множество звеньев-посредников, что также влияет на своевременность и достоверность управленческой информации. Договор позволяет максимально уменьшить количество промежуточных звеньев, непосредственно связывая управляющую систему с управляемой или две управленческие системы одного уровня. Нельзя забывать и о всех преимуществах информации, получаемой из различных источников (как в ходе односторонне-властного, так и договорного регулирования).

Очевидно, что если некоторые общественные отношения и социальные процессы в области государственного управления в силу каких-то причин не поддаются урегулированию с помощью односторонних административных актов, нужно прибегнуть к административному договору. Как отмечает В.И.Новосёлов, «не всегда желаемые результаты в области управления достигаются путём совершения либо властных, либо чисто договорных (на основе норм гражданского законодательства) актов. В ряде случаев органы управления могут или должны избрать такие действия, которые характеризуются чертами и власти-подчинения, и юридического равноправия, то есть имеют форму административных договоров» 72.

Можно выделить три относительно автономные области использования административных договоров государством:

1) сфера управления, где может применяться только договорный метод регулирования общественных отношений. Это прежде всего отношения в экономической сфере (приватизации, обеспечение государственных нужд), многие федеративные, межрегиональные отношения, сфера частных инвестиций, привлечения граждан к сотрудничеству с правоохранительными органами и т.д. В этих случаях соответствующие государственные органы не вправе накладывать обязанности и запреты на другое лицо путём односторонних административных актов, то есть здесь необходимо достижение согласия данного лица на совершение (или несовершение) определённых действий;

2) сфера управления, относящаяся к дискретному усмотрению государственного органа заключить административный договор или использовать административный акт в зависимости от фактической обстановки;

3) сфера управления, где «административный орган лишён права заключения контрактов, поскольку применительно к таким областям он не может делать предметом переговоров исключительные полномочия, возложенные на него действующим законодательством» 73. Это наглядно проявляется в сфере юрисдикционной деятельности компетентных государственных органов, во взаимоотношениях, связанных с применением мер принуждения, действиями в условиях чрезвычайного положения, и вообще в случаях, когда осуществление каких-либо действий государственно-властного субъекта с использованием договорных методов нормативно не предусмотрено.

Источник

К функциям административного договора относится функция дистрибутивная

Об актуальных изменениях в КС узнаете, став участником программы, разработанной совместно с АО «Сбербанк-АСТ». Слушателям, успешно освоившим программу выдаются удостоверения установленного образца.

Программа разработана совместно с АО «Сбербанк-АСТ». Слушателям, успешно освоившим программу, выдаются удостоверения установленного образца.

Обзор документа

Письмо Министерства спорта РФ от 25 апреля 2019 г. № 05-05-2-20/10893 О разъяснении определения «должностное лицо»

Правовой департамент рассмотрел служебную записку Департамента науки и образования от 22 марта 2019 г. № 04-04-3-20/10393 по вопросу разъяснений определения «должностное лицо» и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1 примечаний к статье 285 УК РФ должностными лицами в статьях Главы 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Согласно примечанию к статье 2.4 КоАП РФ под должностным лицом в КоАП РФ следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Из вышеизложенного следует, что должностным лицом является лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции.

В соответствии с пунктом 3 Постановления Пленума к исполняющим функции представителя власти следует относить лиц, наделенных правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти, а также, исходя из содержания примечания к статье 318 УК РФ, иных лиц правоохранительных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.

Согласно пункту 4 Постановления Пленума под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т.п.

К организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии).

В соответствии с пунктом 5 Постановления Пленума как административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием).

Вместе с тем необходимо принимать во внимание, что УК РФ и КоАП РФ имеют специфичную, узконаправленную сферу правового регулирования, что необходимо учитывать в случаях использования закрепленных в них понятий «должностное лицо» в процессе реализации норм части 12 статьи 26 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации».

Также в некоторых случаях законодательство Российской Федерации содержит понятие должностного лица в соответствующей сфере отношений. Например, статья 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет должностное лицо местного самоуправления как выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Согласно пункту 5 статьи 4 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» для целей данного Федерального закона под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.

Таким образом, понятие должностного лица, как правило, распространяется на лиц, замещающих должности в органах публичной власти.

Дополнительно отмечаем, что законодательством субъекта Российской Федерации также может быть закреплено понятие «должностное лицо».

С учетом вышеуказанного под должностным лицом, ответственным за организацию работы по предотвращению допинга в спорте и борьбе с ним во взаимодействии с российской антидопинговой организацией, федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на медико-биологическое обеспечение спортсменов спортивных сборных команд Российской Федерации, может пониматься такое должностное лицо, которое подпадает под вышеуказанные признаки данной категории лиц и у которого обозначенные выше функции будут включены в должностной регламент.

Обзор документа

Минспорт разъяснил, кто относится к должностным лицам, ответственным за организацию работы по предотвращению допинга в спорте и борьбе с ним во взаимодействии с российской антидопинговой организацией, федеральным органом исполнительной власти в области физкультуры и спорта, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на медико-биологическое обеспечение спортсменов сборных команд.

По общему правилу должностным является лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию реализующее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции.

Понятие должностного лица распространяется на лиц, замещающих должности в органах публичной власти.

Законодательством региона также может быть закреплено понятие «должностное лицо».

Источник