как называется принятие международных норм внутренним правом
Международное и внутригосударственное (национальное) право
Соотношение международного и внутригосударственного права: общие вопросы
В практике международных отношений и внутреннем праве отдельных государств встречаются различные способы решения вопроса о формах взаимодействия международного и внутригосударственного законодательства. Можно выделить две монистические и одну дуалистическую концепции соотношения международного и внутригосударственного права.
Монистические концепции исходят из примата какой-либо одной системы права (международного или внутригосударственного права). Дуалистическая концепция рассматривает международное право и право внутригосударственное как самостоятельные, равно-порядковые правовые системы, которые, тем не менее, активно взаимодействуют в процессе нормотворчества и правоприменения.
Отечественная международно-правовая доктрина и российское законодательство придерживаются в целом дуалистической концепции.
Конституция РФ (ч. 4 ст. 15) устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г. дополняет конституционное правило: «Положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты» (п. 3 ст. 5).
Возникает вопрос, что понимается под «правовой системой Российской Федерации»?
Федеральное законодательство не раскрывает содержания данного понятия.
В теории права термин «правовая система» означает:
Уделяется внимание проблематике правовой системы и в науке.
По мнению Г.В. Игнатенко, понятие «правовая система» отличается от понятия «право», будучи более емкой, более насыщенной категорией, вмещающей в себя наряду с правом как совокупностью юридических норм, правоприменительный процесс и, очевидно, складывающийся на их основе правопорядок.
И.И. Лукашук, не рассматривая вопроса о правовой системе России специально, приходит к выводу, что ч. 4 ст. 15 Конституции «воспроизводит правило, известное другим государствам: международное право — часть права страны. В результате принятия Россией международной нормы содержащееся в ней правило включается в правовую систему страны, становится ее элементом и уже в этом качестве обретает способность регулировать отношения с участием физических и юридических лиц».
Каково действительное содержание положений ч. 4 ст. 15 Конституции о правовой системе РФ?
1. О соотношении понятий «правовая система РФ» и «право РФ».
Предположим, мы признаем тождественность содержания указанных терминов. В этом случае положение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ означает, что международные нормы и прежде всего международные договоры РФ необходимо рассматривать как часть внутреннего права России. На первый взгляд, такое понимание конституционной нормы не вызывает возражений. Возражения против рассмотрения международных договоров в качестве составной части российского права неоднократно высказывались в юридической литературе, в том числе и автором.
Однако международное право — это самостоятельная система права, не совпадающая с правом какого-либо государства. Самостоятельными системами права являются также системы права всех государств. Международное и российское и право отличаются друг от друга по кругу субъектов, по источникам, по способу образования правовых норм, способу обеспечения их исполнения и другим характеристикам. Следует также учитывать и тот факт, что формы права одной правовой системы не могут быть одновременно и формами права другой системы (Г.В. Игнатенко).
Очевидно, что понятия «правовая система РФ» и «право РФ» отождествлять нельзя.
2. О включении в правовую систему, помимо правовых норм, правосознания, правоотношений, правоприменитвльного процесса и т.д.
На мой взгляд, термин «система» предполагает объединение в едином феномене однопорядковых явлений. Применительно к термину «правовая система» речь должна идти об однотипных составляющих — норм объективного права, действующих в конкретном государстве. Таким образом, более правильно понимать «правовую систему РФ» как совокупность применяемых в РФ правовых норм. В этом случае отпадают какие-либо сомнения в точном толковании конституционной нормы.
Формулировку ч. 4 ст. 15 Конституции необходимо также рассматривать как общую санкцию нашего государства на включение норм международного права в систему действующих в России норм, на непосредственное применение международного права в сфере реализации российского законодательства. Однако прямое применение в России международных норм вовсе не означает их включения в состав норм российского права: нормы международного права не «трансформируются» в право РФ, а действуют «самостоятельно».
Необходимо учитывать и тот факт, что в России могут применяться (и применяются) не только международно-правовые нормы, но и нормы права иностранных государств (см., например, п. 5 ст. 11 Арбитражного процессуального кодекса РФ 1995 г.: «Арбитражный суд в соответствии с законом или международным договором Российской Федерации применяет нормы права других государств»). Поэтому частью правовой системы РФ будут и те нормы иностранного права, действие которых во внутренних отношениях допускается нашим государством.
Подытоживая сказанное, можно дать следующее определение правовой системы РФ. Она представляет собой совокупность применяемых в нашей стране правовых норм (норм права РФ, международного и иностранного права).
Формы и способы реализации в РФ международно-правовых норм
Международно-правовые нормы реализуются в нашей стране в двух формах:
При этом прямое, непосредственное применение конкретного международного договора возможно и на основе акта, изданного в его исполнение (что чаще всего и происходит).
I. Внесение изменений в законодательство РФ.
Практикой выработаны следующие способы внесения изменений во внутреннее право России.
1. Определение порядка применения в нашей стране норм конкретного международного договора (договоров). Например, в 1988 г. Президиум Верховного Совета СССР принял постановление «О мерах по выполнению международных договоров СССР о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам». В постановлении определен круг органов, в компетенцию которых входит осуществление связей с зарубежными правоохранительными органами при оказании правовой помощи, решены некоторые вопросы исполнения норм договоров о правовой помощи и т.д.
Другой пример. Постановление Правительства РФ «Об органе, обеспечивающем осуществление международных договоров Российской Федерации по вопросам внешней трудовой миграции» 1993 г. возложило на Федеральную миграционную службу России функции уполномоченного органа с российской стороны по осуществлению межправительственных соглашений о принципах направления и приема иностранных граждан на работу на предприятиях, в объединениях и организациях России и др.
2. Издание во исполнение принятого международного договора нормативных актов. Внутригосударственное правотворчество необходимо, когда законодательство РФ не регулирует данного вопроса или регулирует его иначе, чем международный договор. В 1987 г. в связи с присоединением СССР к Международной конвенции о борьбе с захватом заложников 1979 г. в УК РСФСР была включена статья об ответственности за захват заложника (ст. 206 УК РФ 1996 г.).
3. Включение в действующее законодательство отсылок к международному договору (договорам).
Отсылки применяются как к уже действующим, так и ко всем заключаемым РФ международным договорам в данной сфере отношений и носят, как правило, общий характер.
В российском праве используется несколько типов отсылок:
А. «Если, то». Если международным договором РФ, установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством РФ, то применяются правила международного договора.
Эта форма отсылок наиболее часто употребима (ст. 15 Конституции РФ, ст. 5 Федерального закона о международных договорах и др.).
Б. «И, и». Данные отношения регулируются и законодательством РФ, и международными договорами.
Так, в соответствии со ст. 3 Федерального закона о прокуратуре РФ 1992 г. (в ред. от 17 ноября 1995 г.) организация и порядок деятельности Прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, федеральными законами и международными договорами РФ.
В. «Если иное» или «за исключением». Данные отношения регулируются следующим образом, если иное не предусмотрено международным договором (за исключением случаев, предусмотренных международными договорами).
Согласно п. 3 ст 11 УК РФ 1996 г. лицо, совершившее преступление на судне, приписанном к порту РФ, находящемся в открытом водном или воздушном пространстве вне пределов РФ, подлежит уголовной ответственности по УК РФ, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.
По Федеральному закону «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» 1995 г. (ст. 6) подозреваемые и обвиняемые иностранные граждане пользуются правами и несут обязанности, установленные для граждан РФ, за исключением, предусмотренных международными договорами Российской Федерации.
Г. «Другие». Дополнительные варианты регулирования данных отношений зафиксированы международными договорами.
На основании ст. 9 Закона о гражданстве РФ от 28 ноября 1991 г. (в ред. федерального закона от 6 февраля 1995 г.) гражданство может приобретаться также по основаниям, предусмотренным международными договорами. В силу указанной нормы государственные органы, должностные лица и граждане могут руководствоваться Конвенцией об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств — участников СНГ 1996 г.
Статья 165 Семейного кодекса РФ 1995 г. подчеркивает, что в случае, если в результате усыновления (удочерения) могут быть нарушены права ребенка, установленные законодательством РФ и международными договорами РФ, усыновление не может быть произведено.
Д. «Смотри». Конкретный способ регулирования данных отношений указан в соответствующем международном договоре.
Правительство РФ постановлением «О повышении безопасности междугородных и международных перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом» 1996 г. постановило оснащать с 1 января 1998 г. вновь изготавливаемые автобусы и грузовые автотранспортные средства, предназначенные для междугородных и международных перевозок, контрольными устройствами для непрерывной регистрации пройденного пути и скорости движения, времени работы и отдыха водителя в соответствии с Европейским соглашением, касающимся работы экипажей транспортных средств, производящих международные автомобильные перевозки
Следует учитывать, что иногда в российском законодательстве делается ссылка не на конкретный международный договор, а на международно-правовые обязательства РФ в соответствующей области. Так, в преамбуле Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» 1992 г. говорится: «Принимая во внимание необходимость реализации в законодательстве Российской Федерации признанных международным сообществом. прав и свобод человека и гражданина».
II. Непосредственное применение международных норм в РФ.
В РФ международные нормы могут применяться вместе с нормами права РФ или вместо последних без какой-либо трансформации, преобразования их в нормы внутригосударственного права.
Международные нормы действуют практически как специальные нормы по отношению к нормам российского законодательства (которые выступают в роли как бы общих норм) и изымают отдельные отношения из сферы применения российских правовых норм. Использование слов «практически», «как бы» обусловлено тем, что правило «специальный закон отменяет общий», на мой взгляд, применимо лишь к нормам одной правовой системы, а международное и российское право — суть различные системы права.
Российское государство разрешает, санкционирует непосредственное применение международно-правовых норм во внутригосударственной сфере отношений. Можно различать общее и специальное санкционирование.
Как универсальную санкцию, адресованную всем субъектам российского права, на применение в их деятельности международно-правовых норм можно рассматривать норму ч. 4 ст. 15 Конституции
РФ. В качестве специальных санкций выступают отсылочные нормы, нормы актов, изданных во исполнение договоров, «привязки» к договорам и т.д.
Многие положения права РФ устанавливают, что те или иные вопросы регулируются, а государственные органы РФ, физические и юридические лица руководствуются, помимо норм российского законодательства, и международно-правовыми нормами.
«Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица. общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации. принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу (п. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г.).
Федеральный закон об оперативно-розыскной деятельности от 12 августа 1995 г. (п. 6 ст. 7) устанавливает, что основаниями для проведения оперативно-розыскных мероприятий являются, в частности, «запросы международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации».
Согласно ст. 6 Закона РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. законодательной основой обеспечения безопасности являются, в частности, международные договоры и соглашения, заключенные или признанные РФ.
Закон РФ о федеральных органах налоговой полиции от 24 июня 1993 г. (в ред. Федерального закона от 17 декабря 1995 г.) подчеркивает, что федеральные органы налоговой полиции «осуществляют свою деятельность во взаимодействии с налоговыми службами других государств «на основе международных договоров и обязательств Российской Федерации» (п. 3 ст. 4)
Министерство внутренних дел РФ «руководствуется. общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации и настоящим Положением» (п. 3 Положения о Министерстве внутренних дел РФ 1996 г.).
Пункт 3 Положения о Национальном Центральном Бюро Интерпола 1996 г.: НЦБ Интерпола в своей деятельности руководствуется «международными договорами РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, Уставом Интерпола, обязательными решениями Генеральной Ассамблеи Интерпола».
Пункт 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» подчеркивает:
«Судам при осуществлении правосудия надлежит исходить из того, что общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах (в частности, во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах), и международные договоры Российской Федерации являются в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы Этой же конституционной нормой определено, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Учитывая это, суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для Российской Федерации международным договором, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного договора Российской Федерации.
При этом судам необходимо иметь в виду, что в силу п. 3 ст. 5 Федерального закона Российской Федерации «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осуществления положений указанного международного договора.
Непосредственно действуют в РФ и применяются «самостоятельно» нормы соглашений о борьбе с преступлениями международного характера, договоров о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам, конвенций о дипломатических и консульских сношениях, соглашения по гражданско-правовым вопросам и многие другие.
Проблема коллизий международно-правовых и внутригосударственных норм
Проблема коллизий международно-правовых норм и российского законодательства составляет существенный аспект теории соотношения международного и внутригосударственного права. При этом решение вопроса о причинах возникновения, юридической природе и методах урегулирования коллизий тем или иным автором зависит от того, какова его позиция по более общей проблеме — самой теории взаимодействия в РФ норм различных правовых систем.
Как известно, общая норма о способе разрешения коллизий международных и внутригосударственных норм зафиксирована в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ст. 5 Федерального закона о международных договорах, иных актах законодательства. Однако правило «если, то» не регулирует всех аспектов проблемы коллизий. Возникают следующие вопросы.
1. Равны ли по юридической силе межгосударственные, межправительственные и межведомственные договоры РФ и, соответственно, законы, акты Президента и Правительства, ведомственные акты?
2. Могут ли последующие внутригосударственные акты отменять ранее принятые по этому же вопросу международные договоры по принципам:
3. Какова юридическая сила «первоначально» внутригосударственных и имплементационных норм (т.е. норм, принятых во исполнение международных документов)?
На мой взгляд, на эти вопросы должны быть даны следующие ответы.
1. Международные договоры имеют большую юридическую силу, чем акты внутригосударственного законодательства любого уровня, поскольку в Конституции РФ имеется коллизионная норма типа «если,то».
Необходимо также учитывать, что международные договоры, предусматривающие отличные от национального законодательства правила, подлежат обязательной ратификации, а поскольку ратификация производится в форме принятия федерального закона, то, ратифицируя договор, РФ придает ему силу не меньшую, чем сила федерального закона.
Исключение составляют нормы Конституции РФ, согласно которым международный договор, предусматривающий иные правила, чем зафиксированные в Конституции, может быть ратифицирован только после внесения в нее соответствующих изменений.
2. Что касается правила о приоритетном (преимущественном) применении международных норм в случае коллизии с нормами права РФ, то его существование вполне обоснованно и соответствует общей тенденции гармонизации российского законодательства с международными обязательствами РФ.
Правда, в правоприменительной деятельности в связи с конституционным закреплением этого принципа возникают некоторые проблемы. Международные договоры по борьбе с преступностью, например, определяют не только формы борьбы с правонарушениями, но и перечень преступных с точки зрения международного права деяний. При этом составы преступлений по международному праву зачастую шире, чем по уголовному законодательству России.
Правоохранительные органы на практике иногда учитывают положения международно-правовых норм, иногда — нет; в последнем случае мы имеем несоблюдение конституционного положения (ч. 4 ст. 15).
Представляется, что казусы такого рода необходимо решать следующим образом: нормы международных договоров, предназначенные для прямого действия в РФ, либо договоров, согласие на которые дано в форме федерального закона, должны непосредственно регулировать правоотношения в нашей стране и иметь приоритет перед национальным правом; нормы договоров, которые реализуются с помощью российского права, являются основанием для приведения законодательства РФ в соответствие с международными договорами.
3. Правила «последующий закон отменяет предыдущий», «норма с большей силой отменяет норму с меньшей силой», «специальный закон отменяет общий» к соотношению права РФ и международных норм неприменимы.
А. Последующая норма права РФ не может отменять или изменять ранее заключенный международный договор (пока, разумеется, договор остается в силе для РФ).
Б. Последующий внутренний нормативный акт не может отменять или изменять действие предыдущих документов, принятых во исполнение международных норм. Иное противоречило бы конституционному принципу добросовестного выполнения международных обязательств.
В. Внутригосударственная норма специального характера не может отменять или изменять международные нормы более общего характера, поскольку это нормы различных правовых систем.
Международное право
В учебнике рассматриваются основные понятия, институты и отрасли современного международного права, показана их эволюция. При подготовке учебника использованы новейшие нормативные материалы и документы внешней политики, акты международных организаций. Основу авторского коллектива составили преподаватели Дипломатической академии МИД России, а также сотрудники ряда российских и международных учреждений и организаций. Учебник предназначен для студентов, аспирантов, преподавателей юридических факультетов и вузов, иных учебных заведений, где преподается международное право, а также для тех, кто работает в сфере дипломатии и международных отношений и в смежных областях.
Оглавление
Приведённый ознакомительный фрагмент книги Международное право предоставлен нашим книжным партнёром — компанией ЛитРес.
Глава 5. Соотношение международного и внутригосударственного права
5.1. Теории соотношения международного и внутригосударственного права и практические трудности в этой области. — 5.2. Сущность и механизм взаимодействия международного и внутригосударственного права. — 5.3. Соотношение международного публичного и международного частного права. — 5.4. Конституция государства и международное право. — 5.5. Международное право в деятельности Конституционного Суда РФ. — 5.6. Реализация норм международного права судами общей юрисдикции и арбитражными судами Российской Федерации.
5.1. Теории соотношения международного и внутригосударственного права и практические трудности в этой области
Существуют две теории соотношения международного и государственного права, которые оказывают влияние на правотворческую и правоприменительную практику государств: монистическая и дуалистическая. Согласно монистической теории международное и внутригосударственное право образуют одну (единую) систему. Согласно дуалистической теории международное и внутригосударственное право — две различные правовые системы, лежащие в различных плоскостях и не подчиненные друг другу.
Каждая из этих теорий имеет разновидности. В ряде случаев граница между ними практически исчезает.
Основное положение монистической теории заключается в том, что международное право в принципе может регулировать непосредственно внутригосударственные отношения и применяться национальными судами, другими государственными органами и должностными лицами, если таково было намерение создателей соответствующих международно-правовых норм или если это допускается внутригосударственным правом того или иного государства, находя отражение в его законодательстве. В отечественной доктрине одним из вариантов монистической теории считали концепцию примата внутригосударственного права над международным, выдвигавшуюся некоторыми немецкими авторами до Первой мировой войны и в период между двумя мировыми войнами, подчеркивая, что она своими корнями восходит к философии Гегеля. Если тезис о примате внутригосударственного права понимать буквально, то тогда он означает, что в случае расхождения норм международного права, обязывающих данное государство, с нормами его внутреннего права приоритет имеют последние, т.е. должны выполняться именно нормы внутреннего права. На практике германские суды последовательно такого подхода не придерживались. В сущности этот тезис представляет собой отрицание международного права. Для гитлеровской Германии он был удобен, но, нарушая повсеместно международное право, Германия в этот период в лице своих руководителей не слишком заботилась о теоретическом обосновании таких нарушений. Логика сторонников примата внутригосударственного права сводилась к тому, что государство, принимая международно-правовые обязательства, себя добровольно ограничивает и поэтому, если считает их не соответствующими своим высшим интересам, имеет право их не соблюдать. Сторонников этой концепции интересовало не столько то, образуют международное и внутригосударственное право единую правовую систему или нет, сколько то, что преимущественную силу якобы имеет внутригосударственное право, поэтому она вряд ли может рассматриваться в качестве чисто монистической. В настоящее время концепция примата внутригосударственного права практически ушла в прошлое.
Монистическая теория обычно связывается с концепцией примата международного права над внутригосударственным. Последняя заключается в том, что международное право в известном смысле рассматривается как имеющее приоритет по отношению к внутригосударственному. Этот приоритет интерпретируется как признание того, что в случае расхождения между внутригосударственным и международным правом преимущество имеет международное право, т.е. должны применяться именно нормы международного права. Указанная концепция зародилась в рамках англосаксонской правовой школы еще в XVIII в. и обычно связывалась с доктриной Блэкстона, сформулированной в 1765 г. Согласно этой доктрине международное право в полной мере воспринимается общим правом и является частью права страны или, по выражению современных авторов, инкорпорируется во внутригосударственное право. В качестве примера практического применения монистической теории ее сторонники часто приводят законодательство США, согласно которому договоры, ратифицированные в соответствии с Конституцией США, являются частью внутреннего права США. Данное положение на практике толковалось в более широком плане и распространялось также на обычаи, признанные США. Следует отметить, что на родине доктрины Блэкстона, в Соединенном Королевстве, она не применялась последовательно. Британские авторы свидетельствуют о том, что даже традиционное правило, согласно которому обычные нормы международного права автоматически составляют часть британского права, не всегда воспринимается буквально. Во всяком случае они подчеркивают, что при расхождении между законом, принятым парламентом, и международным обычным правом преимущество имеет закон. Что касается международных договоров Соединенного Королевства, то они приобретают силу в британском праве только на основании закона, принятого парламентом.
Сторонники монистической теории (по крайней мере умеренные) не отрицают того, что международное и внутригосударственное право в принципе действуют в разных областях. Просто они допускают возможность с санкции законодателя автоматического прямого действия и применения в тех или иных границах во внутригосударственной сфере международного права.
Дуалистическая теория, основанная на признании международного права и внутригосударственного права двумя различными системами, как и монистическая, имеет разновидности. Широкое распространение, особенно в западной доктрине, получил ее вариант, согласно которому для придания международному праву силы во внутригосударственной сфере необходимо в каждом конкретном случае (идет ли речь о международном праве или об определенном международном обычае) принятие на внутригосударственном уровне соответствующего закона или акта, часто называемого трансформационным актом. Сторонники этой точки зрения допускали прямое регулирование международным правом внутригосударственных отношений, но лишь в результате принятия трансформационного акта. Позднее, в советский период, указанная точка зрения в том или ином виде находила отражение в отечественной международно-правовой литературе. Утверждалось, например, что, для того чтобы международное право непосредственно действовало и применялось во внутригосударственной сфере, необходимо санкционирование государством. Высказывалось также мнение, что в результате отсылки во внутригосударственном праве к положениям международного договора его положения могут непосредственно регулировать внутригосударственные отношения. Последняя точка зрения близка к монизму.
Некоторые авторы предпочитают говорить не о монистической и дуалистической теориях, а о доктрине инкорпорации и доктрине трансформации, считая, что в практическом плане решение вопроса о соотношении международного и внутригосударственного права зависит в первую очередь от законодателя, а в странах общего права — от судов. Таким образом, различие между монистической и дуалистической теориями они видят в том, включает законодатель в той или иной степени международное право автоматически во внутригосударственное или же требует для такого включения государственного санкционирования (принятия трансформационного акта). Следовательно, соотношение международного и внутригосударственного права, согласно таким взглядам, определяется волеизъявлением законодателя.
Традиционно считалось, что автоматическое включение международного права во внутригосударственное в той или иной степени свойственно странам общего права, а для так называемых континентальных стран (речь шла прежде всего о романо-германской семье правовых систем) характерно положение, которое предусматривает необходимость принятия трансформационных актов для обеспечения действия и применения международного права во внутригосударственной сфере. Тогда и при одном и при другом подходе законодателя к данной проблеме пришлось бы признать, что как только международное право, какая-то категория его норм и какой-либо конкретный международно-правовой акт начинают рассматриваться в качестве части внутреннего права страны, в соответствующих рамках международное право непосредственно начинает регулировать внутригосударственные отношения. Следовательно, различие между взглядами дуалистов и монистов становилось бы чисто теоретическим.
Для практики важно не то, образуют международное и внутригосударственное право единую правовую систему или же являются двумя самостоятельными правовыми системами, а то, может ли какой-либо государственный орган, включая суд, или должностное лицо при решении конкретного дела, относящегося к его компетенции, для обоснования своего решения сослаться непосредственно на международный договор или международный обычай. Еще более важно для практики выяснить, имеет ли в каких-либо случаях то или иное положение международного права, на которое можно сослаться при решении конкретного дела непосредственно, приоритет по отношению к тому или иному положению внутригосударственного права в случае коллизии между ними.
Следует отметить, что в отечественной доктрине серьезную поддержку находит разновидность дуалистической теории, которую предлагают иногда называть диалектическим, или объективным, дуализмом. Согласно этому варианту дуалистической теории международное и внутригосударственное право разделяют объективные границы, которые не зависят ни от законодателя, ни от намерений сторон, заключающих международный договор. Международное право создается участниками межгосударственных отношений для регулирования этих отношений и объективно поэтому не может регулировать внутригосударственные отношения. Внутригосударственное право в состоянии регулировать только внутригосударственные и международные не-межгосударственные отношения (внутригосударственные отношения с иностранным элементом).
Как монистическая, так и дуалистическая теория имеют определенные недостатки. Монистическая теория гипертрофирует субъективную сторону решения вопроса о соотношении международного и внутригосударственного права и в той или иной степени отрицает наличие особого объекта международно-правового регулирования межгосударственных отношений. Дуалистическая теория может привести к преувеличению различия между международным и внутригосударственным правом и тем самым к уменьшению связи между ними и фактически ориентировать на несоблюдение международного права.
Чрезмерное подчеркивание роли субъективного фактора при освещении вопроса о соотношении международного и внутригосударственного права имеет не только теоретическое значение. Оно способно дезориентировать законодателя либо стороны, заключающие международный договор. Если считать, что международное право по желанию законодателя или договаривающихся сторон может регулировать внутригосударственные отношения непосредственно, то теряется объект международно-правового регулирования. Тогда таким объектом в принципе могут быть любые внутригосударственные отношения, не говоря уже о международных негосударственных отношениях. Но в этом случае можно поставить вопрос и по-другому, доведя рассуждения до абсурда. Если субъективный фактор играет такую роль, можно представить гипотетическую ситуацию, когда законодатель попытается регулировать межгосударственные отношения. На первый взгляд вряд ли можно ожидать чего-либо подобного. Однако иногда наблюдаются попытки делать оговорки к международным двусторонним договорам под предлогом необходимости сделать интерпретационные заявления. Такого рода оговорки, как бы внешне они ни выглядели, являются в сущности попытками с помощью внутреннего права регулировать межгосударственные отношения.
В международно-правовой литературе СССР иногда высказывалась мысль о том, что монистическая теория может использоваться для вмешательства в дела, входящие во внутреннюю компетенцию государств (имелась в виду концепция примата международного права над внутригосударственным). Сомнительно, что это действительно так. Если законодательство строится на основании того, что все или какая-то часть международных договоров, обязывающих государство, имеют прямое действие во внутригосударственной сфере, становятся частью его внутреннего права или договаривающиеся государства считают (с учетом положений своего внутреннего права), что заключаемый ими договор будет прямо регулировать внутригосударственные отношения в пределах их территории, то ни о каком вмешательстве в сферу их внутренней компетенции говорить нельзя. Все происходит с их согласия. Вопрос, который следует задать в этом случае, сводится к тому, осуществляется ли прямое регулирование внутригосударственных отношений на самом деле.
Дуалистическая теория (если с ее помощью обосновывать в каждом конкретном случае необходимость принятия трансформационного акта) легко может быть использована в качестве если не оправдания, то во всяком случае объяснения того, почему внутригосударственное право в определенных ситуациях не соответствует каким-то положениям международного права, обязывающим данное государство, и тем не менее подлежит осуществлению, как если бы отсутствовали упомянутые положения международного права. На практике это может использоваться как обоснование действительности законов, которые должны были бы быть признаны недействительными на основании международных договоров.
Совместима ли с дуалистической теорией концепция примата международного права над внутригосударственным? Обычно эту концепцию, как отмечалось, связывают с монистической теорией. Встречается точка зрения, согласно которой теория примата международного права над внутригосударственным не соответствует дуалистической концепции. Однако о примате (приоритете) международного права над внутригосударственным можно говорить, оставаясь и на позициях дуалистической концепции. Просто под приматом следует понимать не старшинство в иерархическом отношении, а необходимость привести внутригосударственное право в соответствие с международно-правовыми обязательствами государства.
Дуалистическая теория выглядит предпочтительнее, поскольку основана на объективных критериях, позволяющих видеть разницу между внутригосударственным и международным правом в характере регулируемых отношений. Вместе с тем и она не исключает, как указывалось, преувеличения роли субъективного фактора. Лишь упоминавшийся выше объективный дуализм позволяет избежать такого преувеличения. Однако он дает возможность представить только принципиальную схему соотношения международного и внутригосударственного права, но сам по себе не может устранить всех практических трудностей, связанных с решением вопросов, касающихся такого соотношения.
Практические трудности в области соотношения международного и внутригосударственного права заключаются в том, что идеального согласования того и другого добиться не удается, международное право так или иначе осуществляется во взаимодействии с внутригосударственным, но внутригосударственное право далеко не всегда оказывается готовым обеспечить осуществление международного.
Как правило, в законодательстве различных государств нет актов, предусматривающих, что все без исключения нормы международного права, обязывающие данное государство, становятся частью его внутреннего права или как-нибудь иначе автоматически приобретают силу во внутригосударственной сфере (например, путем отсылки к ним). Нет подобного рода положений и в праве тех государств, где прецеденты рассматриваются в качестве самостоятельного источника права.
Получила определенное распространение практика принятия законов о включении общепризнанных норм международного права и (или) положений международных договоров во внутреннее право государств. Формулировки, которые при этом используются, различны.
Российские авторы обращали внимание на то, что нормы Конституции РФ 1993 г. и даже федеральных конституционных законов имеют приоритет перед нормами международных договоров. Но ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. предусматривает, что ее участник не вправе ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора. Это правило, как и другие, получившие закрепление в Конвенции, отражает обычную норму. Следовательно, одно то обстоятельство, что есть расхождения между положениями договора и конституции, не оправдывает невыполнения договора.
Существуют еще некоторые проблемы, которые могут быть замечены при простом сопоставлении ряда норм международного права. Даже если каким-либо нормам международного права (как показывает практика, чаще всего нормам, содержащимся в договорах) придается сила во внутригосударственной сфере и они получают приоритет в случае их расхождения с нормами внутригосударственного права, нередко четко не решается вопрос об уровне этих норм. Так, нормы договоров, не требующих ратификации, в случае включения таких договоров в законодательство того или иного государства не могут иметь приоритет по отношению к нормам законов, принятых парламентом, а имеют приоритет лишь в отношении норм, содержащихся в актах правительства.
В качестве примера нечеткости законодательства такого рода можно сослаться на ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, в которой просто провозглашается приоритет правил договоров перед правилами, установленными законом.
Включение положений международных договоров и обычаев во внутригосударственное право и признание их приоритета перед положениями внутригосударственного права, с ними расходящимися, не всегда автоматически устраняет трудности при применении норм международного права. Последние могут иметь слишком общий характер. В первую очередь это относится к общепризнанным принципам. Они ориентированы в основном на межгосударственные отношения, как, например, принцип неприменения силы.
Дополнительные сложности, связанные с соотношением международного и внутригосударственного права, могут возникнуть в федеративных государствах, если согласно конституции члены федерации вправе принимать законы по вопросам, отнесенным к их компетенции. Заключив, например, договор по таким вопросам без согласования с законами члена федерации, федерация создаст для себя непреодолимые трудности. Но и члены федерации могут создать для федерации подобного рода трудности, если будут заключать договоры с другими государствами, выходя за рамки своей компетенции. Такая тенденция была заметна в практике некоторых субъектов России в 1990 — е годы. США долго не решались ратифицировать Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., ссылаясь на то, что реализация обязательств, предусмотренных Пактом, в той или мере относится к компетенции штатов.
Остается открытым, как правило, вопрос о том, каким образом обеспечивать осуществление во внутригосударственной сфере юридически обязательных решений международных организаций, особенно нормативного характера (например, резолюций Совета Безопасности о применении принудительных или превентивных мер, определяющих мандат вооруженных сил ООН). Придание им силы во внутригосударственной сфере предусматривается в соответствующих международно-правовых и внутригосударственных актах, относящихся к функционированию так называемых наднациональных организаций. Наиболее характерным примером таких организаций является Европейский союз.
Можно констатировать, что в настоящее время нет норм международного права, которые устанавливали бы, каким образом должны решаться противоречия между внутригосударственным и международным правом (например, путем признания приоритета положений международного права по отношению к положениям внутригосударственного права (с учетом их уровня) в случае расхождения между ними либо как-то иначе). Вопрос оставлен на усмотрение законодателя и правоприменительных органов каждого государства. В любом случае, однако, принцип добросовестного выполнения международных обязательств должен соблюдаться.
5.2. Сущность и механизм взаимодействия международного и внутригосударственного права
В свете концепции объективного дуализма взаимодействие международного и внутригосударственного права выглядит следующим образом. Внутригосударственное право должно быть согласовано с международным так, чтобы обеспечивать осуществление последнего. Если для выполнения положений международного права необходимо внутригосударственное правотворчество, происходит «переадресовка» положений международного права субъектам внутригосударственного права. Наименование этого процесса в юридической литературе вызывает значительные разногласия. Наиболее распространенным термином для его обозначения является «трансформация», хотя иногда этот термин употребляется в качестве наименования лишь одного из способов согласования международного и внутригосударственного права. Предлагаются также такие варианты, как «рецепция», «национально-правовая имплементация».
Трансформация в указанном выше смысле происходит во всех случаях, когда внутригосударственное право приводится в соответствие с международным, даже и тогда, когда формулировки международного договора могут породить иллюзию непосредственного применения его положений для регулирования внутригосударственных отношений.
Данный термин обозначает суть процесса, «переадресовку» независимо от того, как она осуществляется. Реально переадресуются не нормы международного права как таковые. На межгосударственном уровне они продолжают существовать и действовать. Просто во внутригосударственной сфере в результате «переадресовки» появляются правила, внешне повторяющие гипотезы международно-правовых норм, но уже применительно к субъектам внутригосударственного права. К санкциям международно-правовых норм, которые не находят отражения в международных актах и не переадресуются, относятся субъекты ответственности, и характер санкций во внутригосударственной сфере резко отличается от субъектов ответственности и характера санкций в межгосударственной сфере.
С точки зрения формы следует различать официальную трансформацию, юридически оформленную, происходящую в порядке, установленном законодательством соответствующего государства, и неофициальную, ad hoc, т.е. не оформленную юридически, происходящую не в силу того или иного правила либо комплекса правил, предусмотренных законодательством государства, а, так сказать, явочным порядком, по усмотрению каких-либо государственных органов. В последнем случае трансформация имеет место, если государство (т.е. само государство с международно-правовой точки зрения) хочет действовать согласно обязывающим это государство положениям международного права и внутригосударственное право ему в этом не препятствует, но никакого их осуществления не предусматривает.
С точки зрения способа осуществления можно различать автоматическую трансформацию и неавтоматическую, требующую принятия специального решения. Так, если законодательство предусматривает, что все международные договоры, в которых участвует государство, являются частью его внутреннего права, то нормы международного договора, как только он вступает для данного государства в силу, автоматически трансформируются. Если законодательство требует для придания договору силы закона, например принятия специального парламентского акта, это будет уже неавтоматическая трансформация.
С точки зрения масштабов процесса можно выделить общую, частичную и индивидуальную трансформацию. Так, трансформация на основании нормы внутригосударственного права, которая предусматривает, что все или большая часть положений международного права, обязывающих данное государство, являются частью его внутреннего права или его правовой системы, — это общая