в мировой практике оперативное управление суверенными фондами благосостояния могут осуществлять

Что такое Фонд национального благосостояния

Как формируется бюджет фонда и куда он тратит деньги

Фонд национального благосостояния, сокращенно ФНБ, — это государственный инвестиционный фонд.

Такие фонды еще называют суверенными. На 1 декабря 2020 года ФНБ занимает 14-е место среди всех суверенных фондов. Его активы составляют 177 млрд долларов, тогда как капитализация крупнейшего суверенного фонда в мире — норвежского — оценивается в 1,122 трлн долларов.

В этой статье расскажу, откуда ФНБ берет деньги и куда их тратит.

Что вы узнаете

Что такое ФНБ

Государственный суверенный фонд — это запас денег, который инвестируется в различные активы. ФНБ формируется из избыточных нефтегазовых доходов. Крупные экспортеры углеводородов вроде «Газпрома» и «Роснефти» платят налоги в федеральный бюджет. Часть этих денег называется нефтегазовый трансферт и идет на погашение расходов федерального бюджета. Деньги, которые остаются после нефтегазового трансферта, отправляют в ФНБ.

Деньгами из фонда государство софинансирует добровольные накопительные пенсии людей, вступивших в эту программу до 2015 года, компенсирует дефицит федерального бюджета и Пенсионного фонда РФ. Информацию о ФНБ можно найти на сайте Министерства финансов России. Эти деньги учитываются отдельно от других государственных денег, их можно потратить только на целевые нужды, для которых создавался ФНБ.

Законодательная база. ФНБ работает согласно Бюджетному кодексу РФ. Еще есть отдельные постановления правительства и приказы Минфина о том, в какие финансовые активы можно вкладывать деньги и как правильно управлять фондом. Нормативные документы можно найти на сайте Минфина в разделе «Фонд национального благосостояния» — «Управление».

Как ФНБ появился. Фонд национального благосостояния появился 1 февраля 2008 года при разделении существовавшего ранее Стабилизационного фонда на две структуры: ФНБ и Резервный фонд. Резервный фонд взял на себя функции Стабилизационного фонда, то есть использовался как финансовая подушка для федерального бюджета.

В результате этой реорганизации на счета ФНБ было зачислено 783 млрд рублей. В последующие годы, когда нефтегазовые доходы превышали нормативный объем денег резервного фонда и нефтегазовый трансферт, избытки направлялись в ФНБ. Нормативная величина Резервного фонда составляла примерно 7% от ВВП, и ее определяли ежегодно в федеральном бюджете.

ФНБ и Резервный фонд. В 2017 году средства Резервного фонда израсходовали, а фонд закрыли. Сейчас из суверенных фондов в России остался только Фонд национального благосостояния. Еще резервные фонды есть у правительства и президента.

Для чего нужен ФНБ

ФНБ планировали как фонд социальной направленности или фонд будущих поколений. Он должен был обеспечить стабильные пенсии на много лет вперед. А еще деньгами из суверенного фонда государство развивает экономику и финансирует крупные инвестиционные проекты, например покупку железнодорожного транспорта для РЖД или строительство центральной кольцевой автомобильной дороги в московской области.

Цели фонда. Первоначально деньги из ФНБ были нужны для финансирования пенсионной системы. Но в 2017 году с помощью поправок в бюджетный кодекс государство разрешило использовать деньги из ФНБ для покрытия дефицита федерального бюджета и бюджета пенсионного фонда.

Таким образом, сейчас ФНБ является одновременно сберегательным и стабилизационным фондом. Например, в 2018—2019 годах 9,68 млрд рублей из ФНБ направили на софинансирование добровольных пенсионных накоплений людей. А для покрытия дефицита пенсионного фонда в 2018 году потратили 1 101,2 млрд рублей, хотя в 2019 году этого не делали.

В какой валюте формируется ФНБ

Фонд формируется в рублях. А дальше средства могут размещаться в иностранной валюте — американских долларах, евро и британских фунтах, а также инвестироваться в финансовые активы: облигации, депозиты, акции и паи инвестиционных фондов.

Например, для строительства железной дороги Элегест — Кызыл — Курагино и угольного портового терминала на Дальнем Востоке ФНБ может приобрести облигации ЗАО «Тувинская энергетическая промышленная корпорация». Минимальная доходность этих облигаций равна ставке инфляции + 1%. Инвестируя в такие проекты, государство одновременно развивает экономику и получает дополнительный инвестиционный доход в ФНБ.

Средства из ФНБ можно размещать только в надежные ценные бумаги с высоким рейтингом долгосрочной кредитоспособности. Структура активов ФНБ не прозрачная — доступных данных о перечне иностранных ценных бумаг нет.

В валютной структуре ФНБ 45% долларов США, 45% евро и 10 % британских фунтов, но Минфин планирует снизить долю доллара и расширить перечень валют. В 2009 году деньги из ФНБ решили разместить на долгосрочных депозитах в ВЭБ. Таким образом ВЭБ мог выдавать больше субординированных кредитов банкам, а они, в свою очередь, — малому и среднему бизнесу. Субординированные кредиты — это кредиты банкам на особых условиях на длительный срок. Проценты по ним могут быть существенно ниже рыночных.

По состоянию на 1 января 2020 года 79% средств ФНБ находилось на счетах Центрального Банка России в разных валютах. Этими деньгами можно быстро погасить дефицит федерального бюджета или бюджета пенсионного фонда. Финансовые активы — менее ликвидные инструменты: ими так быстро распорядиться не получится.

Бюджет фонда

Фонд формируется из нефтегазовых доходов, которые не были направлены на финансирование бюджета. Еще в фонд поступают доходы от управления его активами.

Кто управляет средствами ФНБ. Средствами фонда управляет Министерство финансов, но отдельные вопросы управления оно может передать Центральному банку. Выглядит это следующим образом: Министерство финансов приобретает иностранную валюту и размещает ее на счетах в Центральном банке РФ. На остаток по счетам ЦБ начисляет проценты, как если бы они были вложены в долговые ценные бумаги иностранных государств. Все проценты начисляются в рублях.

Сколько денег сейчас. На 1 декабря 2020 года в ФНБ числится 177,39 млрд долларов, что эквивалентно сумме 13 457,02 млрд рублей — 11,8% от ВВП страны.

Когда денег в ФНБ становится больше, чем 7% от ВВП, их можно использовать для инвестирования в крупные проекты и покупки разрешенных финансовых активов. Куда можно вкладывать деньги из ФНБ, определяет правительство и Министерство финансов в нормативных актах.

До достижения 7% деньги могут направляться только в уже начатые проекты, а также паи инвестиционных фондов, которыми управляют в соответствии с федеральным законом «О российском фонде прямых инвестиций».

С чего формируются нефтегазовые доходы. Нефтегазовые доходы формируются с налога на добычу полезных ископаемых, вывозных таможенных пошлин на нефть, газ и продукты переработки, а также с налога на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья, акцизов на нефтяное сырье, направляемое на переработку.

Предварительно нефтегазовые доходы рассчитываются исходя из прогнозных цен на сырье и обменного курса рубля к доллару. Если фактически в бюджет поступает больше денег, чем было предварительно рассчитано, то это нефтегазовые доходы. Если меньше — то, наоборот, нефтегазовые расходы.

На что хотят потратить сверхдоходы

В 2020 году деньгами из ФНБ собирались финансировать 12 проектов, но 4 из них заморозили в связи с экономическим кризисом.

Деньги успели выделить на строительство кольцевой центральной дороги в Московской области, модернизацию Байкало-Амурской и Транссибирской железных дорог, ликвидацию цифрового неравенства в малонаселенных городах и селах и на другие проекты. Для того чтобы финансировать проекты, деньги вкладывали в финансовые активы. Например, для железнодорожных проектов купили привилегированные акции и облигации ОАО «РЖД».

Остатки средств на счетах ФНБ на начало 2020 годаPDF, 154 КБ

На конец 2020 года остается неясным, как государство будет тратить сверхдоходы из ФНБ за предыдущий год.

Что будет, если «распечатать» ФНБ

Более того, весной 2020 года правительство решило поддержать экономику без денег из ФНБ. Даже в такой сложный период программу поддержки профинансировали за счет займов на рынке — путем размещения облигаций федерального займа.

Критика ФНБ

9 ноября 2020 года Счетная палата опубликовала отчет об оценке эффективности использования денег ФНБ за 2018—2019 годы. Авторы отчета выделяют следующие негативные моменты в управлении средствами ФНБ.

Нет единой методологии вложения сверхдоходов, когда они достигают 7% ВВП. По аналогии с суверенными фондами других государств, зарабатывающих на экспорте сырьевых ресурсов, деньги надо использовать так, чтобы они приносили доход и чтобы их точно вернули. На сентябрь 2020 года критерии новых проектов, которые можно финансировать за счет денег ФНБ, не определены.

Алексей Кудрин в своей диссертации предлагает прекратить направлять средства из ФНБ в инфраструктурные проекты, потому что это очень рискованно. А активы уже финансируемых проектов — передать в управление специально созданного для этого фонда. Он предлагал создать отдельный фонд для развития инфраструктуры и финансировать проекты из него.

Теоретические подходы к реализации эффективной бюджетной политикиPDF, 4,66 МБ

Консервативное управление портфелем — деньги находятся в валюте, и практически не инвестируются в ценные бумаги, поэтому управление портфелем приносит небольшой доход. На 1 января 2019 года объем ФНБ был меньше, чем при его создании в 2009 году.

79% всех средств ФНБ находится в иностранных валютах на счетах в Центральном Банке России. Согласно договору с ЦБ, даже если эта часть остается в валюте, на нее начисляется такой же доход, как если бы деньги вложили в долговые обязательства иностранных государств.

Эта часть может приносить дополнительный доход за счет курсовой разницы и при росте котировок долгосрочных облигаций. Например, доходность долларового счета в 2019 году выросла в 1,8 раза по сравнению с 2018 годом, а доходность в фунтах стерлингов еще выше — в 2,4 раза. Доходность выросла за счет роста котировок государственных облигаций США и Великобритании. Но доходность в евро за 2019 отрицательная. ФНБ не вкладывает деньги в иностранные акции, золото или недвижимость.

Низкий уровень кредитования реального бизнеса через ВЭБ — деньги, которые ВЭБ одалживает коммерческим банкам, не доходят до малых и средних предприятий, потому что коммерческие банки выдвигают очень много требований к потенциальным заемщикам. Другими словами, малому бизнесу сложно получить кредит.

Отчетность ФНБ непрозрачная, и сложно сделать выводы о качестве управления деньгами. Например, нет информации о детальном распределении активов в портфеле и о результатах инвестирования.

Фонд не обеспечивает благосостояние людей, из него закрываются текущие нужды и дефицит.

Сравнение с норвежским суверенным фондом

Крупнейший суверенный фонд в мире — государственный пенсионный фонд Норвегии «Глобальный». Парламент Норвегии принял закон о создании фонда в 1990 году после того, как Норвегия нашла крупнейшее месторождение нефти в Северном море.

Норвежские власти понимают, что нефть когда-то закончится, и стараются инвестировать средства фонда так, чтобы обеспечить стабильность экономики на много лет вперед.

2009—2019 годах в млрд долларов. Источник: экспертно-аналитическое мероприятие Cчетной палаты» loading=»lazy» data-bordered=»true»>

Источник

Правовые аспекты деятельности финансового института по управлению суверенными фондами

Ячевская Светлана Викторовна, директор правового департамента Министерства финансов РФ, кандидат юридических наук.

Настоящая статья посвящена анализу новых механизмов управления суверенными фондами, играющими огромную роль в бюджетной политике России, с точки зрения их эффективности, а также роли Министерства финансов в этом процессе.

Ключевые слова: бюджет, бюджетная политика, суверенные фонды, Резервный фонд, Фонд национального благосостояния, доверительное управление, Банк России, Министерство финансов.

1 февраля 2008 г., после разделения Стабилизационного фонда, образованы Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (ФНБ). Целью Резервного фонда является обеспечение финансирования бюджетных расходов и сбалансированности федерального бюджета. В случае если доходов от нефти и газа, поступивших за год, будет недостаточно для целей исполнения бюджета, определенная часть средств может быть изъята из Резервного фонда. Средства Резервного фонда могут также использоваться для досрочного погашения государственного внешнего долга в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Целью Фонда национального благосостояния является финансовая поддержка национальной пенсионной системы путем обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан России и сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ.

На повестке дня стоит также вопрос об эффективном управлении средствами указанных выше суверенных фондов. В настоящее время законодательством Российской Федерации предусмотрена возможность передачи средств ФНБ в доверительное управление специализированным финансовым организациям. Здесь необходимо отметить, что на практике инфраструктура для реализации подобного механизма отсутствует. Средства российских суверенных фондов размещаются Минфином России на счетах по учету средств фондов в разрешенной иностранной валюте, открытых в Центральном банке РФ на основании договора банковского счета между Федеральным казначейством и Центральным банком; фактически Центральный банк выступает основным агентом Минфина по управлению средствами фондов. Кроме того, средства ФНБ размещены на депозитах Внешэкономбанка.

Экономическая оценка сегодняшней консервативной политики по управлению средствами суверенных фондов не является предметом настоящей статьи. Мы полагаем, что необходимо сосредоточиться на анализе правовой основы доверительного управления суверенными фондами, правовых особенностей создания нового финансового института (специализированной финансовой организации) по управлению суверенными фондами, а также на административно-правовом аспекте передачи государственных функций указанному субъекту права.

Основные принципы управления суверенными фондами Российской Федерации закреплены в законе (Бюджетном кодексе РФ). В соответствии с положениями Кодекса целью управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния является обеспечение сохранности средств указанных фондов и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе.

Правовая основа доверительного управления ФНБ

Требования к финансовым активам, в которых могут размещаться средства суверенных фондов, перечень операций с ними и их предельные доли в общем объеме размещенных средств суверенных фондов устанавливаются Правительством РФ.

Правовой статус финансового института по управлению суверенными фондами в России

См.: Казакевич П.А. Организационные аспекты деятельности суверенных фондов благосостояния // Российский экономический интернет-журнал. www.e-rej.ru/Articles/2009/Kazakevitch.pdf.
См.: Sovereign Wealth Funds Generally Accepted Principles and Practices («Santiago Principles») // International Working Group of Sovereign Wealth Funds (IWG). 2008. October.

В настоящее время часть функций по оперативному управлению основной частью средств российских суверенных фондов выполняет Банк России. Выполнение функции оперативного управляющего средствами суверенных фондов исходя из положений действующего законодательства несвойственно Банку России, поскольку банк не имеет возможности ни проводить операции с корпоративными ценными бумагами, ни передавать средства в доверительное управление, а следовательно, не обладает ни опытом, ни соответствующей инфраструктурой. Минфин России также не имеет опыта, соответствующей инфраструктуры и кадровых ресурсов для проведения необходимых операций на финансовых рынках.

Отсутствие инфраструктуры, необходимой для размещения средств в долговых обязательствах и акциях юридических лиц, паях инвестиционных фондов, т.е. для использования финансовых инструментов более доходных, но в то же время и более рискованных, чем активы, используемые в настоящее время, а также нечеткое разграничение функций по стратегическому и оперативному управлению ограничивают возможности формирования и реализации эффективной инвестиционной стратегии российских суверенных фондов.

См.: Послание Федеральному Собранию РФ за 2009 г. // http://президент.рф/transcripts/5979.

Следует подчеркнуть, что создание специализированного финансового института не предполагает исключения Министерства финансов РФ из механизма по управлению средствами суверенных фондов. Министерство и дальше будет осуществлять функции стратегического управляющего средствами указанных фондов, реализуя полномочия по привлечению финансовых институтов для оперативного управления общества.

Прежде чем перейти к механизму управления суверенными фондами, важно отметить еще один аспект, связанный с деятельностью РФА, а именно возможность передачи властных полномочий (функций органа власти) иным негосударственным организациям. В практике мы видим единичные примеры такой передачи.

Изменение объема государственных функций, их перераспределение, включая передачу негосударственным структурам, необходимо рассмотреть как отдельный аспект общего вопроса о системе органов исполнительной власти, о том, какие субъекты входят в эту систему.

Установленное Конституционным Судом содержание понятия системы федеральных органов исполнительной власти дает характеристику этой системы в узком смысле этого слова. Передача отдельных функций государственным и негосударственным организациям ставит вопрос о том, в каком соотношении с системой федеральных органов исполнительной власти в узком смысле находится система органов исполнительной власти в целом и как соотносятся с этой системой те структуры, на исполнение которым передаются отдельные государственные функции.

Если исходить из смысла приведенного Постановления Конституционного Суда, можно утверждать, что органы и организации, которым передаются отдельные государственные функции, не входят в систему органов исполнительной власти в узком смысле, но связаны с этой системой, находятся под ее воздействием и в определенной зависимости от нее, что позволяет говорить о системе органов исполнительной власти в широком смысле, в которую наряду с указанными КС РФ органами входят органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные органы и организации, которым переданы отдельные государственные публичные функции. Критерием для включения в систему органов исполнительной власти в широком смысле должно быть выполнение отдельных государственных функций, в том числе оказание публичных услуг.

Механизмы передачи средств ФНБ в доверительное управление

Степень включенности тех или иных органов и организаций в систему исполнительной власти может варьироваться. Это и прямое подчинение, вхождение в круг подчиненных органу исполнительной власти объектов, максимальное сближение с системой, когда орган или организация в качестве основной (или единственной) деятельности выполняет отдельные государственные функции, переданные в установленном порядке. Это, с другой стороны, может быть определенная степень взаимодействия с системой в связи с оказанием публичных услуг, регулированием и координацией деятельности.

Таким образом, мы видим, что передача властных полномочий финансовым институтам, составляющим систему финансовых органов в широком смысле, и оказание такими институтами публичных услуг в данном случае вполне возможны.

Механизм управления суверенными фондами с участием нового финансового института

Сегодня предлагается два механизма передачи средств ФНБ в доверительное управление (см. схему).

С правовой точки зрения первый механизм является более предпочтительным, поскольку в данном случае правоотношения будут складываться с одним доверительным управляющим, что позволит обеспечить более оперативный (и более прозрачный) контроль над средствами суверенных фондов.

Перечень и структура объектов доверительного управления, а также требования к объектам доверительного управления указываются в инвестиционной декларации, являющейся неотъемлемой частью договора доверительного управления средствами Фонда национального благосостояния и утверждаемой лицом, выступающим в правоотношениях в связи с учреждением доверительного управления средствами ФНБ от имени Российской Федерации (Минфин России либо общество).

Порядок определения и выплаты вознаграждения доверительным управляющим, перечень необходимых расходов, произведенных ими при управлении средствами ФНБ и подлежащих возмещению, и порядок возмещения этих расходов будут устанавливаться Правительством РФ или уполномоченным им Минфином России.

Источник

В мировой практике оперативное управление суверенными фондами благосостояния могут осуществлять

Библиографическая ссылка на статью:
Савинская К.А. Функциональные и организационные аспекты управления средствами суверенных фондов: мировая практика, специфика России // Современные научные исследования и инновации. 2017. № 3 [Электронный ресурс]. URL: https://web.snauka.ru/issues/2017/03/79291 (дата обращения: 09.11.2021).

Начало XXI века ознаменовалось активизацией в развивающихся странах суверенных инвестиционных фондов – институтов, создаваемых государством с целью стерилизации избыточного притока экспортных доходов, уменьшения зависимости национальной экономики от неблагоприятных колебаний поступлений валютной выручки от экспорта, для обеспечения сбалансированности государственного бюджета при падении цен на экспортируемые товары. Любая страна, имеющая значительную долю конъюнктурных доходов в общем объеме доходов бюджета, стремится создать механизм, который бы защищал бюджет от волатильности доходов, а также стремится выстроить эффективную систему управления бюджетными излишками, полученными в благоприятные периоды.
Быстрое расширение активов суверенных инвестиционных фондов в последнее десятилетие сделало вопрос об эффективности управления суверенными инвестиционными фондами чрезвычайно актуальным.
Понятие «управление суверенными фондами» рассматривается в экономической литературе в узком и широком аспектах.
В узком значении управление средствами суверенных фондов ограничивается управлением процессом инвестирования (размещения) средств фондов: выбором направлений инвестирования, выбором объектов инвестирования, изменением требований к инвестиционным активам и т.п. Основное внимание в управлении фондами в этом случае уделяется доходности, ликвидности и сохранности инвестиций, а также уровню риска.
Однако, на наш взгляд, такая трактовка является ограниченной, в связи с тем, что игнорируется механизм создания суверенных фондов, а также не учитываются иные важные цели деятельности суверенных фондов благосостояния.
В литературе по менеджменту актуальным направлением является рассмотрение управления как реализации целевой функции. Особое внимание уделяется целеполаганию (первичной фазе управления, предусматривающей постановку (выбор) одной или нескольких целей в соответствии с характером решаемых задач, стратегическими установками и т.д.) как процессу, выполняющему важную роль в управлении.
По типу основных целей, преследуемых при создании суверенных фондов, выделяют: фонды (корпорации) по инвестированию резервов (основная цель создания – повышение доходности от инвестирования резервов); пенсионно-резервные фонды (цель – накопление активов для обеспечения стабильного уровня пенсий и других социальных выплат стареющему населению в будущем); фонды фискальной стабилизации (цель – сглаживание волатильности бюджетных доходов, возникающей вследствие колебаний цен на экспортируемые товары); фискальные фонды сбережений (цель – перераспределение богатства, возникающего от экспортных доходов, между поколениями); фонды развития (цель – накопление активов для финансирования приоритетных социально-экономических проектов: инфраструктурных, научных и др.)
В мировой практике создание суверенного фонда нередко может преследовать несколько целей, также с течением времени его цели могут изменяться. Первоначально фонд может быть создан для целей сглаживания колебаний фискальных доходов или стерилизации притока валюты. По мере роста объема средств фонда за пределы, необходимые для стабилизации, цели фонда могут быть пересмотрены и расширены.
В широкой трактовке под управлением средствами суверенных фондов понимается «деятельность по разработке и совершенствованию инвестиционной стратегии, правил, методов и способов формирования и использования (инвестирования) средств суверенных фондов и приведение их в состояние, позволяющее достичь основной цели (целей) создания фондов». [1,32-35]
Основными функциональными элементами управления суверенным фондом являются:
— целеполагание (от выбора целей зависят все дальнейшие этапы);
— установление правил формирования и использования средств фонда (которые бы позволяли наиболее полным образом формировать и использовать средства фондов в рамках поставленных задач);
— разработка инвестиционной стратегии фонда – выработка стратегического плана инвестиционной деятельности, включает в себя разработку инвестиционной декларации – тактического плана по достижению целей и задач фонда – состоит из 3 этапов: определение профиля обязательств фонда; выбор оптимального соотношения доходности и риска на основе определенного инвестиционного горизонта и приемлемого уровня риска; разработку стратегического распределения активов, т.е. распределения средств фонда по классам активов, валютам, странам (регионам), кредитным рейтингам и срокам инвестирования [2,19];
— формирование организационной структуры управления фондом (при которой все ключевые элементы структуры управления, распределение ролей и полномочий, а также ответственность между участниками управления были бы распределены наиболее эффективно);
— формирование и использование средств фонда,
— инвестирование средств фонда (процесс размещения средств фонда в различные активы, сопряженный с риском получения отрицательного результата, с целью получение инвестиционного дохода). Необходимо отметить, что одним из важнейших принципов инвестирования средств суверенных фондов, в особенности для нефтезависимых стран, должен являться принцип инвестирования средств суверенных фондов в активы, отрицательно коррелирующие с ценой на нефть, для контрциклической защиты инвестиций;
— учет и отчетность операций со средствами фонда (на их основании принимаются управленческие решения; т.о. важны объективность и полнота);
— контроль деятельности суверенного фонда (наблюдение за деятельностью суверенного фонда, мониторинг показателей, с целью обеспечить оптимальное функционирование фонда сравнение фактических результатов с целевыми или ожидаемыми).
Управление суверенными фондами должно вестись в сответствии с определенными принципами, которые включают в себя:
— принцип стратегической координации (цели суверенных фондов должны быть скоординированы с фискальной и монетарной политикой, а также должны соотноситься с долгосрочными планами развития экономики страны);
— принцип полноты формирования и использования средств (необходимо управлять всеми конъюнктурными доходами в совокупности);
— принцип целеполагания в управлении (фонды должны создаваться для достижения определенных и понятных целей);
— принцип эффективного управления (необходимо создать понятную и прозрачную структуру управления фонда, четко определить полномочия и ответственность участников);
— принцип социальной ответственности (средства суверенных фондов должны направляться на достижение целей государственной социально-экономической политики с учетом интересов населения страны в целом);
— принцип эффективного инвестирования (средства суверенных фондов необходимо размещать в соответствии с разработанными инвестиционными стратегиями и с учетом рисков инвестирования);
— принцип независимости (независимость управления фондами от политической конъюнктуры);
— принцип прозрачности (деятельность суверенных фондов должна быть информационно прозрачной).
По мнению экспертов, создание суверенного фонда должно быть зафиксировано в национальном законодательстве. В мировой практике в большинстве случаев основные принципы управления средствами суверенных фондов определены законами (например, в Норвегии, России), а также в некоторых случаях указами президентов (в Казахстане, Азербайджане). [3] Однако инвестиционная стратегия не должна включаться в закон, так как она должна быть гибкой и оперативно корректироваться в условиях постоянных изменений на финансовых рынках.
Суверенные фонды часто создают страны, богатые невозобновляемыми природными ресурсами (чаще всего энергоносителями), получающие сверхдоходы от их экспорта. Данные страны облагают налогами доходы компаний от экспорта данных ресурсов либо направляют доходы от экспорта государственных сырьевых компаний непосредственно в бюджет. Нефтегазовые доходы бюджета формируют его профицит, откуда средства поступают в суверенные фонды.
При управлении сырьевыми доходами на практике может применяться одно из трех основополагающих правил формирования суверенного фонда [4, 4-16]:
— правило «полного сбережения» – в фонде сберегаются все сырьевые доходы;
— правило «постоянного потребления» – ежегодно расходуется только та часть сырьевых доходов бюджета, которая постоянна относительно ВВП страны (несырьевого ВВП, очищенного от вклада сырьевого сектора);
— правило «средней цены» – сырьевые поступления, оцененные ниже расчетной средней цены на сырье, расходуются, а остальные поступления сберегаются (если фактическая цена на сырье выше расчетной средней цены на сырье).
Также суверенные фонды создают государства, имеющие устойчивое положительное сальдо торгового баланса, не связанное с экспортом природных ресурсов. Монетарные власти этих стран, сталкиваясь с масштабным притоком валюты, покупают ее в официальные золотовалютные резервы в целях стерилизации излишней ликвидности и предотвращения излишнего укрепления курса национальной валюты. Средства в данном случае поступают в суверенные фонды из золотовалютных резервов.
Организационная структура управления суверенным фондом должна включать в себя три основных элемента: собственника, стратегического и оперативного управляющего. Необходимо, чтобы сферы принятия решений и ответственность за них были четко разграничены между элементами структуры управления фонда и зафиксированы в законодательстве.
Собственник (государство в лице центрального или регионального правительства) определяет общие цели фонда (в пределах, установленных законом), а также осуществляет контроль за функционированием фонда.
Стратегический управляющий (министерство финансов, совет управляющих, инвестиционный комитет и т.д.) формирует долгосрочную инвестиционную стратегию фонда, направленную на достижение целей фонда, рассматривает и оценивает результаты управления, достигнутые оперативным управляющим, представляет отчет собственнику о результатах управления.
Оперативный управляющий отвечает за практическую реализацию инвестиционной стратегии, обеспечение наилучшего результата инвестирования в ее рамках. Для успешной реализации оперативным управляющим инвестиционной стратегии его отдельные инвестиционные решения должны быть защищены от политического вмешательства собственника или стратегического управляющего. В качестве оперативного управляющего может выступать центральный банк, иной специализированный финансовый институт (инвестиционное агентство или корпорация) либо министерство финансов. В свою очередь оперативный управляющий для выполнения своих функций может привлекать внешние управляющие компании, кастодианы, компании, выполняющие функции бэк-офиса.
При управлении суверенным фондом важна успешная реализация функции контроля, целью которого является получение информации о том, отвечает ли управление инвестиционной стратегии, целям фонда. Реализации указанной функции способствует внутренний и внешний аудит деятельности фонда. Для поддержки деятельности суверенного фонда со стороны широкой общественности, и в первую очередь – со стороны граждан страны, где он создан, необходим высокий уровень его транспарентности, т.е. регулярное раскрытие и разъяснение информации о деятельности фонда.
В настоящее время ресурсы суверенных фондов по объемам и структуре сопоставимы с ресурсами крупных частных институциональных инвесторов – хедж-фондов и инвестиционных фондов. Способность суверенных фондов аккумулировать значительные ресурсы и направлять их для решения задач, стоящих перед государством, определяет их качественные отличия от частных инвесторов на международном рынке. В отличие от международных резервов, структура и направления инвестирования которых в значительной степени определяются международными стандартами, суверенные фонды допускают вариативность своих вложений – покупают более рискованные рыночные инструменты (акции, производные финансовые инструменты), а также инвестируют во внутренние инфраструктурные проекты, что, с одной стороны, дает государствам – обладателям суверенных фондов возможность повысить доходность управления национальными сбережениями, а с другой – делает их инвестиции более «политически влиятельными».
Суверенные фонды могут использовать широкий спектр инвестиционных стратегий. Несмотря на то, что стратегия каждого фонда уникальна, в целом, их можно разделить на 3 основные группы:
— консервативные портфельные инвесторы (большую часть активов размещают в наличности и депозитах, а также инструментах с фиксированной доходностью);
— портфельные инвесторы, нацеленные на получение дохода (управляют более диверсифицированным портфелем активов с большей ожидаемой доходностью и большим уровнем риска; большая часть средств размещена в акциях, котирующихся на биржах компаний, а остальные средства распределены между менее рисковыми инструментами с фиксированным доходом и более рисковыми вложениями в хедж-фонды, недвижимость, а также на прямые инвестиции);
— стратегические (прямые) инвесторы (покупают крупные пакеты акций компаний и активно участвуют в управлении ими; нацелены на продвижение национальных стратегических интересов посредством вложений в международные корпоративные активы).
Суверенные фонды являются объектом международного регулирования.
Масштабные финансовые инвестиции, поступающие на международный рынок в форме ресурсов суверенных фондов с развивающихся рынков, вызывают опасениия у крупнейших реципиентов (получателей) финансового капитала из числа развитых стран. Это привело к необходимости систематизировать деятельность cуверенных фондов на наднациональном уровне, ввести нормы их поведения на уровне международных финансовых организаций.
Международные требования к инвестиционной практике суверенных фондов: к формам и срокам инвестирования на внешних рынках, к соответствующим механизмам управления и подотчетности, а также к раскрытию необходимой информации об операциях установлены в «Своде общепринятых принципов и практик суверенных фондов благосостояния», разработаном Международной рабочей группой по вопросам управления суверенными фондами благосостояния, так называмых, «Сантьягских принципах» (получили название по месту проведения рабочего совещания Международной рабочей группы по сувереным фондам 11 октября 2008 года, на котором были разработаны данные принципы (Сантьяго, Чили). [5]
Международные стандарты управления и раскрытия информации об операциях суверенных фондов включают в себя 24 принципа. Данные принципы охватывают следующие вопросы: правовую основу суверенных фондов, их цели и координацию с макроэкономической политикой государства; институциональную основу и структуру управления; основу управления инвестициями и рисками.
Цели их разработки следующие [1, 49-50]: поддерживать прочность и прозрачность управления суверенными фондами; обеспечивать соблюдение законности и требований по раскрытию информации; обеспечивать инвестирование с учетом риска, а также соображений доходности; содействовать поддержанию стабильности глобальной финансовой системы и свободного потока капитала и инвестиций.
Как свидетельствует международная практика, в настоящее время деятельность большинства суверенных фондов соответствует «Сантъягским принципам» (полностью или частично).
Эффективным управлением суверенным фондом является управление, в рамках которого функциональные элементы управления сочетаются так, чтобы наиболее полно достигались цели и задачи, поставленные перед суверенными фондами.
Эффективность управления – сложное и многообразное понятие, смысл которого заключается в том, что весь процесс управления, начиная с постановки цели и заканчивая конечным результатом деятельности, должен производиться с наименьшими затратами и с наибольшей результативностью (степень достижения цели должна быть соотнесена с понесенными затратами).
«Результативность» и «эффективность» – взаимосвязанные понятия, но не идентичные. «Результативность» – это степень достижения целей и задач. В ряде случаев результативность управления фондами может достигаться при падении эффективности управления в связи с ростом цены управления (например, при росте затрат на доверительных управляющих при размещении средств фондов). Определение численных показателей результативности и эффективности управления фондами нередко вызывает сложности, что обусловлено тем, что в качестве затрат или цены управления могут выбираться показатели, характеризующиеся высокой долей субъективизма.
Критерии оценки эффективности управления суверенными фондами – это признаки, выполнение которых свидетельствует об эффективности управления. В рамках одного критерия могут использоваться различные оценочные показатели, которые показывают степень выполнения того или иного критерия.
В настоящее время для оценки эффективности управления средствами суверенных фондов предлагается использовать ряд критериев и соответствующие им показатели. См. таблицу 1.

Таблица 1 – Критерии и показатели эффективности управления суверенными фондами [1, 36-37]:

1.Критерий соответствия степени использования конъюнктурных (сырьевых) доходов выбранной экономической политикеКоэффициент использования конъюнктурных (сырьевых) доходов = объем использования конъюнктурных доходов на расходные цели (например, трансферт в бюджет или внебюджетные фонды) / объем полученных конъюнктурных доходов. (проверяется соответствие полученных значений целевым)

Степень использования должна соответствовать выбранной экономической политике государства.

Кикд=1 (все поступающие в бюджет или в фонд конъюнктурные доходы используются на финансирование расходов).

Кикд от 0 до 1 (показывает какая доля конъюнктурных доходов используется на финансирование расходов, а какая сберегается в суверенных фондах).

Кикд более 1 (использование конъюнктурных доходов не ограничивается текущими объемами поступлений, но также используются конъюнктурные доходы предыдущих периодов).

Если поставлена цель максимально сохранить сырьевые доходы, но по каким-то причинам происходит их использование, то можно констатировать отклонение от цели сбережения и неэффективность механизма сбережения.2. Критерий обеспечения устойчивости бюджетаНесырьевой дефицит бюджета (разность между несырьевыми доходами бюджета и расходами бюджета, оценивается динамика и волатильность показателя, снижение несырьевого дефицита бюджета говорит о высокой эффективности управления средствами).3. Критерий проведения антициклической бюджетной политикиНесырьевой дефицит бюджета (оценивается корреляция данного показателя с ценой на сырье; положительная корреляция будет свидетельствовать о проведении правительством проциклической бюджетной политики и зависимости расходов бюджета от сырьевых доходов, отрицательная – о проведении антициклической бюджетной политики).4. Критерий обеспечения необходимого (максимального) уровня ликвидности активовРыночный спрэд – время, в течение которого потенциально может быть продана ценная бумага (анализируется соответствие данных показателей заложенным значениям при формировании инвестиционной декларации ).5. Критерий обеспечения максимальной доходности инвестиций при адекватном уровне рискаАдекватное соотношение уровня риска с уровнем доходности означает, что невозможно достичь максимизации доходности при снижении уровня риска. Эффективным называется такой портфель, если не существует иного портфеля инвестиций, способного принести большую доходность при том же самом уровне риска.

Доходность инвестиций (доходность портфеля за период = стоимость портфеля на конец периода/стоимость портфеля в начале периода – 1),

Риск инвестиций (самой распространенной мерой риска является среднеквадратическое отклонение, которое показывает степень изменчивости или возможное отклонение доходности от её среднего значения с определенной вероятностью, данный показатель также называют волатильностью портфеля).

(проводится «план/факт» анализ).6. Критерий социально- экономической эффективности инвестиционных проектовСрок окупаемости инвестиций, чистый приведенный доход, внутренняя норма доходности, рентабельность инвестиций, индекс рентабельности, рост степени занятости на территории, рост заработной платы и др. (проводится «план/факт» анализ, как на этапе разработки проекта, так и в процессе его реализации; на основе данных показателей принимается решение по реализации проекта или его отклонении).7. Критерий обеспечения максимальной прозрачности деятельности суверенного фондаИндекс транспарентности Линабурга- Мадуэлла (индекс основан на ранжировании фондов по степени выполнения десяти основных принципов прозрачности, основанных на Принципах Сантьяго).

(максимизация показателя)

Применять данные критерии оценки эффективности управления на практике следует с учетом особенностей типа конкретного суверенного фонда.

Таблица 2 – Перечень самоокупаемых инфраструктурных проектов, реализуемых юридическими лицами, в финансовые активы которых размещаются средства Фонда национального благосостояния

Предельный объем средств Фонда национального благосостояния, направляемых на финансирование проекта

1. Центральная кольцевая автомобильная дорога (Московская область)150,0 млрд. рублей

(2015 год – 38,4 млрд рублей (21,7 млрд рублей перечислено)

2016 год – 51 млрд рублей

2017 год – 35,6 млрд рублей

2018 год – 25,0 млрд рублей).2. Модернизация железнодорожной инфраструктуры Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей с развитием пропускных и провозных способностей150,0 млрд. рублей

(2015 год – 100 млрд рублей (50 млрд рублей перечислено)

Источник