как в государственном праве называется официальное провозглашение закона принятого парламентом
Закон по буквам
Каждый поступающий в Госдуму законопроект и все материалы к нему отправляются на имя председателя Думы и регистрируются там в Управлении документационного обеспечения, где получают регистрационный номер. Потом на документ заводится электронная регистрационная карта.
Потом документы идут в профильный комитет Думы. Там их проверяют «на соответствие установленным требованиям». Оттуда законопроект и все бумаги с его обоснованием идут в Совет Госдумы.
Совет Думы может вернуть законопроект назад в профильный комитет или инициатору закона. А может сразу включить его в примерную программу работы Госдумы. При этом будет назначен ответственный за документ комитет. А иногда и несколько комитетов. Именно комитет и проведет основную работу над законопроектом: привлечет экспертов, представителей профессиональных и научных сообществ, создаст рабочие группы для анализа предложений «по совершенствованию инициативы», проведет парламентские слушания, «круглые столы». Список таких мероприятий по закону может быть не маленький.
Рассмотренный ответственным комитетом и рекомендованный к принятию или отклонению законопроект должен быть рассмотрен на пленарном заседании. Сам процесс рассмотрения законопроекта в Госдуме включает три стадии.
Сначала проходит первое чтение. Там рассматривается концепция законопроекта, оценивается его важность и практическая значимость, соответствие Конституции, заслушивается доклад разработчика документа и проводится голосование за его принятие в первом чтении. Если не будет собрано достаточное количество голосов, то законопроект будет считаться отклоненным.
При втором чтении предусматривается более детальное обсуждение законопроекта с разными вариантами поправок, составленными ответственным комитетом в виде таблиц. Если документ будет принят во втором чтении, то он отправится в ответственный комитет «для устранения возможных противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки». После чего законопроект с заключением Правового управления Госдумы представляется ответственным комитетом в Совет Госдумы. И документ включает порядок работы Госдумы для третьего чтения.
Уже при третьем чтении законодатели выслушают доклад представителя ответственного комитета, выступления фракций и будет голосование за принятие документа в целом.
Одобренные Госдумой федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Госдумы, стенограммами пленарных заседаний, заключениями правительства РФ и всеми остальными сопутствующими материалами оформляются ответственным комитетом и в течение пяти дней передаются в Совет Федерации.
Последним этапом будет подписание и обнародование закона президентом РФ. Это происходит после поступления документа из Совета Федерации. Если глава государства отклонит закон, то обе палаты парламента будут рассматривать его повторно. Если федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством, не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Госдумы, то он идет на подпись президенту.
Федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после момента их подписания президентом.
Что касается вступления законов в силу, то по общему правилу они начинают действовать через 10 дней после официального опубликования. Но в самом документе может быть указан другой срок.
Форма правления государства
Под формой правления понимается структура и статус высших органов государственной власти (глава государства, парламент, правительство), а также порядок взаимоотношений между ними. По формам правления государства делятся на монархии и республики.
Большинство монархий ограниченные, конституционные (Великобритания, Бельгия, Норвегия, Дания, Испания, Япония и др.). В них полномочия монарха строго ограничены законодательными системами. Монарх не участвуют в законодательной деятельности, законы принимаются парламентом, правом вето, где оно существует, монархи практически не пользуются. Правительство образуется на основе парламентского большинства и несет ответственность не перед монархом, а перед парламентом. Оно осуществляет реальное управление страной.
Институт монархии во многих странах (особенно европейских) сохраняется потому, что олицетворяет единство нации и незыблемость ее политической системы. Монархии обеспечивают преемственность в политическом развитии, являются охранителями традиций.
В зависимости от того, кто формирует правительство, кому оно подотчетно и подконтрольно, республики подразделяются на три разновидности: парламентская, президентская и смешанная.
Правительство обладает исполнительной властью, нередко законодательной инициативой, а также правом ходатайствовать перед президентом о роспуске парламента. В большинстве стран членство в правительстве совместимо с сохранением депутатского мандата. Это позволяет привлекать в правительство не только лидеров правящих партий, но и наиболее влиятельных представителей парламентского большинства. Тем самым обеспечивается контроль над парламентом и массовая партийная поддержка.
Парламентские республики существуют в таких, например, странах, как Италия, Германия, Греция, Швейцария, Индия и Австралия. Они отличаются частой сменой правительств и внеочередными парламентскими выборами.
В президентской республике глава государства одновременно выступает и в качестве главы правительства. Чаще всего он избирается непосредственно народом, руководит внутренней и внешней политикой, является верховным главнокомандующим. Сам (а в США с одобрения сената) назначает членов кабинета министров, которые ответственны только перед ним.
Отношения между парламентом и президентом основываются на системе сдержек, противовесов и взаимозависимости. Парламент может ограничивать действия президента с помощью законов и через утверждение бюджета. Президент обычно обладает правом вето на решения парламента. Для успешного выполнения своих обязанностей президент и парламент должны наладить взаимодействие, даже если оба института контролируются различными партиями.
Впервые президентская республика как форма правления была введена в США на основе Конституции 1787 года. В Западной Европе она не получила распространения. В странах же с длительными авторитарными традициями (в Латинской Америке, Азии, Африке) эта форма правления нередко трансформируется в «суперпрезидентскую республику» с полудиктаторскими полномочиями у президентов.
С одной стороны, парламент смешанной республики имеет право вынести вотум недоверия правительству, сформированному президентом. С другой стороны, президент имеет право распустить парламент и назначить внеочередные выборы (в некоторых странах парламент не может быть распущен в течение конституционно определённого срока).
Таким образом, как и в парламентарных странах, в смешанной республике правительство может работать, только когда оно опирается на поддержку парламентского большинства. Но если в парламентарных странах президент или монарх (номинальный глава государства) лишь формально назначает правительство, реально сформированное парламентской правящей партией или коалицией, то в смешанной республике избранный народом президент вправе фактически формировать своё правительство, невзирая на существующее парламентское большинство, вступать в конфликт с парламентом и добиваться его роспуска. Такое положение невозможно ни в парламентарных странах, ни в президентской республике. Поэтому смешанную республику считают самостоятельной формой правления, наряду с парламентской и президентской.
К числу таких стран, по мнению большинства ученых, относится и Российская Федерация. Полупрезидентская (смешанного типа) республика в России характеризуется наличием сильной президентской власти при сохранении некоторых типичных признаков парламентской республики.
Конституция России предусматривает, что Президент России формирует Правительство и решает вопрос о его отставке (ч.2 ст.117). Государственная Дума должна одобрить предложенную Президентом кандидатуру Председателя Правительства (ч.1 ст.111) и вправе добиваться отставки Правительства, выражая ему недоверие или отказывая в доверии (ч.3 ст.117). Однако, в случае трёхкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы (ч. 4 ст.111). Также когда Президент не согласен с решением Государственной Думы о вотуме недоверия Правительству, если Государственная Дума в течение трёх месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу (ч.3 ст.117).
Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после её избрания (ч.3 ст.109), в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации (ч.5 ст. 109), а также с момента выдвижения ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации (ч.4 ст.109).
Президент Российской Федерации может быть отрешён от должности Советом Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтверждённого заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
В 2008 году в Конституцию России была внесена поправка, усилившая подотчётность правительства парламенту. Согласно ей Правительство России обязано представлять Государственной Думе отчёты о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.
Дата публикации: 13.03.2013 г.
Дата изменения: 14.12.2016 г.
Что такое нормативный правовой акт
Что такое нормативный правовой акт
Нормативный правовой акт (НПА) — это официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение и отмену правовых норм.
Важно: пока нормативно-правовой акт не опубликован, он не имеет силы. Могут быть прописаны разные сроки — например, конкретная дата или указание на то, через сколько дней акт вступает в силу. Есть специальные места опубликования НПА. Для федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания, актов Президента Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации это — «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации», а также портал pravo.gov.ru.
В России есть иерархия нормативных правовых актов в зависимости от их юридической силы:
Это Основной закон государства, особый НПА, имеющий высшую юридическую силу. Нормативные акты, стоящие ниже по иерархии, не могут противоречить Конституции. Кроме того, в 2020 году в Конституцию были внесены поправки, по которым не соответствующие российской Конституции международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению.
2. Международные договоры
Являются частью правовой системы России (ст. 15, п. 4). Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
3. Федеральные конституционные законы и федеральные законы (в том числе кодексы)
По предметам федерального ведения принимаются ФКЗ и ФЗ, имеющие прямое действие на всей территории нашей страны. По предметам совместного ведения РФ и субъектов издаются ФЗ и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов.
Федеральный конституционный закон в иерархии выше, чем ФЗ — федеральные законы не должны противоречить федеральным конституционным законам.
ФКЗ принимаются в соответствии с Конституцией по вопросам, в ней предусмотренным. Например, режим военного положения и изменение статуса субъекта РФ определяются федеральным конституционным законом.
Кодекс — это большой федеральный закон, систематизирующий нормы в какой‑то отрасли. Например, в РФ есть Уголовный, Гражданский, Трудовой, Семейный, Земельный, Таможенный, Налоговый, Лесной, Воздушный и другие кодексы.
Кстати, о том, как инициатива становится законом, вы можете почитать здесь.
4. Федеральные подзаконные правовые акты:
5. Конституции (уставы) субъектов Федерации
Наша страна — федеративное государство и состоит из 85 равноправных субъектов. У этих республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и одной автономной области есть свои конституции (уставы). Они должны соответствовать Конституции РФ.
6. Законы субъектов Федерации
Законодательство субъектов также должно соответствовать Основному закону страны, а также не противоречить ФКЗ и ФЗ.
7. Подзаконные правовые акты субъектов Федерации
Это нормативные акты, издаваемые органами власти субъектов Федерации. Как и все остальные НПА, они должны соответствовать Конституции.
На уровне муниципальных образований существуют решения муниципального образования.
Глава третья. Конституционный монарх
I. Монархия на основе народного суверенитета
§ 1. Монархическая власть в доктрине народного суверенитета
В течение XVII века наблюдается резкое расхождение между естественно-правовой доктриной, английской и континентальной.
Учрежденная народом власть не может быть абсолютной. По мнению Локка, абсолютная монархия не является формой гражданского состояния вообще: самосуд монарха гораздо более опасен, чем естественный самосуд. «Люди, предпочитающие абсолютную монархию естественному состоянию, для того чтобы избежать хорьков и лисиц, бросаются в когти льву»*(304).
Существенно иной характер присущ континентальной доктрине естественного права. В истории Европы ХV?? и ХVIII века являются эпохой абсолютных монархий; в это время, по выражению Ранке, der Welttag der Monarchie brach an. Историческое значение континентальной доктрины естественного права заключается, прежде всего и главным образом, в рационализации монархической формы правления, в теоретическом обосновании далеко идущих притязаний и захватов монархического начала в его борьбе с умирающим началом феодализма. В XVII веке виднейшим представителем этой доктрины является знаменитый Пуфендорф*(306).
Подобно Локку, Пуфендорф договору подчинения предпосылает общественный договор, создающий из агрегата (multitudo) естественных индивидов одно и единое целое, именуемое народом. Под общественным договором Пуфендорф понимает соглашение множества пользующихся естественной свободой и равенством людей друг с другом (singuli cum singulis), имеющее своей целью осуществление общего блага и безопасности общим советом и руководством.
Накануне французской революции окончательная формулировка естественно-правовой теории народного суверенитета дается знаменитым «Общественным договором» Ж.Ж. Руссо.
Государство создается общественным договором. Посредством договора каждый индивид отчуждает общению всего себя, со всеми своими естественными правами. «Каждый из нас отдает свою личность и всю свою мощь под верховное руководство общей воли (volonte generale); все вместе мы принимаем каждого как нераздельную часть единого целого»*(309).
Акт ассоциации, в самый момент его заключения, ставит на место отдельной личности каждого, вступающего в договорные отношения, моральное и коллективное тело, состоящее из стольких же членов, сколько в собрании голосов, и получающее из того же акта свое единство, свое общее «я» (moi commun), свою жизнь и свою волю*(310).
Moi commun общежития есть общая воля. Этой общей воле принадлежит суверенитет, верховная власть над образующими общежитие гражданами. Как природа дает каждому человеку абсолютную власть над всеми его членами, так общественный договор дает политическому телу абсолютную власть над всеми членами последнего. Эта-то власть, управляемая общей волей, и называется суверенитетом*(311).
В отличие от естественно-правовой доктрины предшествующей эпохи, политическая теория Ж. Ж. Руссо договор подчинения категорически и безусловно отвергает. Писатели, допускающие такой договор,- придворные льстецы, желающие отнять все права у народа для того, чтобы снабдить этими правами монарха*(312).
Французская конституция 1791 г. является в истории политических учреждений замечательной во многих отношениях попыткой воплощения взглядов Руссо на природу монархической власти,- попыткой совмещения монархической формы правления с началом народного суверенитета.
§ 2. Французская конституция 1791 г.
Конституция 1791 г. открывается торжественным провозглашением начала народного суверенитета: суверенитет един, неделим, неотчуждаем и непогашаем давностью. Он принадлежит народу; никакая часть народа, никакой индивид не могут себе присвоить его осуществления. Народ, от которого исходят все власти, не может осуществлять их иначе как путем делегации. Французская конституция имеет представительный характер; представителями нации являются законодательный корпус и король. Законодательная власть делегируется национальному собранию; правительство является монархическим. Исполнительная власть делегируется королю и осуществляется под его руководством министрами и другими ответственными агентами*(318).
Таким образом, не Франция является монархическим государством, а правительство Франции имеет монархический характер. Королю делегируется исполнительная, и только исполнительная власть.
Как глава исполнительной власти, король никакого влияния на национальное собрание не имеет.
Национальное собрание не созывается королем; конституция объявляет его перманентным,- т.е., другими словами, оно может собираться, по собственному праву, когда оно найдет необходимым*(319); в виде исключения королю предоставляется право во время промежутка между сессиями созывать законодательный корпус, когда того требуют интересы государства*(320). Права отсрочки заседаний Собрания, а также его роспуска король лишен*(321). Король имеет право присутствовать на открытии и закрытии сессии; поэтому национальное собрание особой депутацией сообщает ему о времени ее открытия и закрытия, а также о сроках перерыва в ее течении*(322). Когда король присутствует в Собрании, обсуждение дел не должно иметь места*(323).
Законодательная функция принадлежит Национальному Собранию; никакого участия в законодательной власти король не принимает. Исполнительная власть не может издавать никаких законов, хотя бы даже провизорных; ей принадлежит исключительно право издания прокламаций, соответствующих законам, предписывающих или подтверждающих их исполнение*(324). Законодательная инициатива королю не принадлежит; он может лишь предложить законодательному собранию обратить внимание на тот или иной вопрос; закопроекты вносятся исключительно членами Собрания*(325).
Одобренный Национальным Собранием законопроект не нуждается в санкции короля, ибо король не является составной интегральной частью законодательной власти. Однако, после долгих сомнений и колебаний, учредительное собрание признает за королем суспензивное вето: декреты законодательного корпуса представляются королю, который может отказать им в своем утверждении. Если, однако, две легислатуры, следующие за той, которая представила декрет, одна за другой представят королю тот же декрет в тех же самых выражениях, король будет считаться давшим на него свое согласие (le roi sera cense avoir donne la sanction)*(326). Суспензивное вето предоставляется королю лишь затем, чтобы путем переизбрания депутатов народ имел возможность высказать свое решающее мнение по поводу конфликта, возникшего между Национальным Собранием и королем*(327).
Исполнительная власть принадлежит королю; она ограничена законом. Нет высшего авторитета во Франции, чем закон. Король царствует в силу закона и требовать повиновения он может не иначе как именем закона*(328). Для того чтобы усилить преобладающее влияние Национального Собрания, конституция поручает последнему существенно важные функции, имеющие правительственный (а не законодательный) характер. Так, к компетенции Собрания относится установление бюджета, раскладка прямого обложения между департаментами, определение названия, веса и внешнего вида монет, распоряжение государственными имуществами, объявление войны и заключение мира, определение ежегодного контингента войск и т.д., и т.д.*(329). Даже пенсии и награды, по представлению короля, назначаются Национальным Собранием*(330).
§ 3. Неустранимое противоречие между монархическим началом и началом народного суверенитета
И кроме того, под народным суверенитетом нельзя понимать одного лишь идеального обладания властью. Тот, кому осуществление власти поручается народом, необходимо ответствен перед ним. Безответственная власть не может быть препорученной властью. А между тем не является ли contradictio in adjecto ответственность безответственного монарха? И совместима ли ответственность с пожизненным и наследственным характером его власти?
II. Монархический принцип
§ 1. Теория монархического принципа
Французская революция хоронит монархию, как отжившую архаическую форму государственного устройства, как феодальный пережиток, как суеверие, побежденное разумом человека. Но с крушением эфемерных конституций, созданных революционной эпохой, наступает эпоха реакции: мертвые воскресают.
Монархическая форма правления оказывается институтом живым и жизнеспособным; в защиту монархического принципа выдвигаются аргументы, казалось бы, навсегда и бесповоротно осужденные рационалистической философией XVIII века.
Теории эти, конечно, имеют в виду реставрацию абсолютизма. Но «духа времени» они победить не могут; необходим компромисс с конституционной идеей революционной эпохи. Таким компромиссом является конституционная монархия на основе так называемого «монархического принципа».
До настоящего времени многими германскими публицистами «монархический принцип» признается самобытным национальным институтом германского государственного права*(342). Тем не менее исторически принцип этот французского происхождения: впервые он находит себе категорическое выражение в хартии 1814 г. Согласно хартии, вся полнота власти сосредоточивается в особе монарха,- и только ее осуществление определяется конституцией сообразно потребностям времен*(343).
Вся полнота власти принадлежит монарху; поэтому Конституция 14-го года не дает исчерпывающего перечня его полномочий. Только некоторые из этих полномочий осуществляются монархом при содействии законодательных палат: законодательная власть осуществляется королем в единении с палатой пэров и палатой департаментских депутатов (ст. 15). Законодательные полномочия палат весьма ограничены. Право законодательной инициативы принадлежит королю (ст. 16); палаты имеют право просить (supplier) короля о внесении угодного им законопроекта (ст. 19); без согласия короля никакое дополнение не может быть палатами внесено в законопроект (ст. 46). С законодательной властью палат конкурирует указная власть монарха: король имеет право издавать регламенты и ордонансы, необходимые не только для исполнения законов, но и для безопасности государства (ст. 14).
С течением времени Конституция 14 года приобретает, однако, характер политического канона; ее содержание становится типическим для конституций, построенных на монархическом принципе,- разумеется прежде всего для германских конституций.
Уже в наполеоновскую эпоху политические учреждения Франции оказывают, огромное влияние на законодательство южногерманских государств. Со времени реставрации влияние это становится еще более интенсивным. Впервые монархический принцип французской хартии формулируется в Германии Вильгельмом I Вюртембергским в проекте Конституции 1817 г.*(348); затем в течение ближайших лет его заимствуют из Франции Баварская Конституция 1818 г. (tit. II § 1), Баденская 1818 г. (§ 5), Вюртембергская 1819 г. (§ 4), Гессенская 1820 г. (§ 4) и др.*(349).
На Венском конгрессе вопрос о конструкции власти германских суверенов не подвергается обсуждению. Германский союзный акт 1815 г. (§13) ограничивается обещанием в самой общей форме: во всех союзных государствах будет введена представительная конституция (eine landstandische Verfassung)*(350). И только впоследствии на Венской конференции 1820 г. монархический принцип объявляется основным принципом германского публичного права. Знаменитый § 57 Заключительных Актов Венского конгресса (1820 г.) гласит: «Так как германский союз состоит из суверенных князей, то сообразно установленному этим фактом началу совокупная государственная власть соединяется в лице главы государства, и суверен может быть связан, по конституции, содействием чинов лишь в осуществлении некоторых определенных прав*(351).
Принцип, установленный Венской конференцией, получает дальнейшее развитие в многочисленных постановлениях (Bundesbeschluss’ax) германского союза; так, постановление союзного собрания 16 августа 1824 г. вменяет союзным государствам в обязанность строго следить за тем, чтобы осуществление чинами предоставленных им конституцией прав ни в чем не нарушало монархического принципа*(352). Постановление 28 июня 1832 г. признает германских суверенов, как членов союза, не только управомоченными, но и обязанными отклонять всякие петиции чинов, идущие вразрез с монархическим принципом*(353).
Под влиянием союзного законодательства, французская формулировка монархического принципа приобретает в Германии характер стереотипа: она повторяется почти всеми германскими конституциями 30-40 гг.*(354).
Во всех этих конституциях, как и в конституциях предшествующей эпохи (Баварской, Вюртембергской, Баденской и др.), монархический принцип формулируется приблизительно одинаковым образом: монарх является суверенным главой государства, соединяет в своей особе все права государственной власти и осуществляет их в установленном конституцией порядке. Некоторые конституции к этому прибавляют: «Государственные чины пользуются теми лишь полномочиями, которые категорически предоставляются им конституцией»*(355).
Из более значительных германских конституций одна только Прусская (1850) вовсе не упоминает о монархическом принципе*(356). Современная германская публицистика восполняет этот пробел ссылкой на известное постановление (§ 1, II, 13) общеземского положения (Allgemeines Landrecht), согласно которому «все права и обязанности государства соединяются в его главе»*(357).
Провозглашение монархического принципа в § 57 Закл. Акт. встречается германской публицистикой с необыкновенным ликованием. По словам Гентца, значение этого параграфа выше значения Лейпцигской битвы. Адам Мюллер желал бы, чтобы «в кодексе всеобщего европейского государственного права» ему было уготовано почетное место*(358).
По мнению Фридриха Юлиуса Шталя, существо монархического принципа заключается в том, что монарх является фактически центром конституции, правообразующим фактором государства, вождем его политического развития. Отсюда Шталь выводит право монарха на издание обязательных постановлений и распоряжений без согласия чинов, исключительность права королевской инициативы, отсутствие у представительных собраний права изменения предложенного короной бюджета, ограничение ответственности министров случаями нарушения конституционных законов и т.д.*(361) Даже Гербер, родоначальник догматического направления в германской науке государственного права, и тот полагает, что парламентское право законодательной инициативы несовместимо с монархическим принципом*(362).
Полагая в основу государственного устройства монархический принцип, многочисленные, упомянутые выше конституции рассматриваемой эпохи делают из этого принципа соответственные выводы, подсказываемые современной им политической мыслью.
Таковы отличительные черты германских конституций 20-30 гг., построенных на монархическом принципе: они, действительно, toto coelo отличны от революционных конституций предшествующей эпохи. В современной действительности ни те, ни другие конституции не находят себе места.
§ 2. Критика этой теории
Несостоятельность теории Лабанда очевидна. Если, с одной стороны, нельзя считать монарха органом одной только исполнительной власти, то, с другой, точно так же нельзя считать его органом единой и нераздельной государственной власти,- и в частности, самостоятельным органом законодательной власти*(378).
Для того чтобы доказать, что монарх, а не «король в парламенте», является законодателем, Лабанд не останавливается перед совершенно недопустимым сближением функции законодательного собрания, парламента, с функцией законодательной комиссии или даже с функцией ученого, предлагающего законопроект. С его точки зрения нет существенной разницы между парламентом в конституционной монархии и государственным советом в монархии абсолютной. И то, и другое учреждение устанавливает только текст закона; и в конституционной, и в абсолютной монархии его санкция является актом свободного волеизъявления монарха.
С точки зрения рассматриваемой теории в конституционной монархии самостоятельным органом, т.е. органом, обладающим публично-правной властью (imperium), является только монарх. Наоборот, парламент является несамостоятельным органом; решающей власти он не имеет. Законопроект, принятый парламентом, является только предположением, не имеющим без санкции монарха силы закона; законодательное веление, как акт власти, исходит от монарха,- и только от него*(380).
Не подлежит сомнению, что такое противоположение монарха, как самостоятельного органа, парламенту, как органу несамостоятельному, стоит в безусловном противоречии с природой конституционной монархии. Следует признать, что, действительно, в конституционных монархиях парламент, без короля, самостоятельной власти не имеет; но равным образом, в области законодательства, такой самостоятельной власти не имеет король, без парламента. Законопроект, предложенный королем (т.е. от имени короля правительством), но не принятый парламентом, является таким же предположением, не имеющим значения и силы закона, как и законопроект, принятый парламентом, но не получивший санкции короля. В области законодательства парламент без монарха и монарх без парламента являются, в одинаковой мере, несамостоятельными органами власти. Самостоятельным органом является только «король в парламенте», ибо только этот юридически единый, хотя и сложный, орган обладает законодательной властью.
III. Конституционная монархия
§ 1. Монтескье и Блекстон
В состав законодательной власти монарх не входит; если бы монарх принимал участие в законодательстве по праву законодательствовать (par la faculte de statuer), в государстве не было бы свободы. Но для того чтобы установить равновесие властей, необходимо «прибавить гирю» к исполнительной власти; такой гирей являются некоторые права монарха, как органа исполнительной власти, в области законодательства. Так, монарху должно быть предоставлено право останавливать решения законодательной власти, потому что иначе она стала бы деспотической и могла бы лишить короля его прерогатив. Монарх стоит вне законодательной власти; его участие в законодательстве носит чисто отрицательный характер: оно выражается в так называемом veto. Закон создается законодательным корпусом, и в правотворческом акте монарх никакого участия не принимает; но, подобно римским трибунам, монарх может наложить на закон свое veto; он может умертвить уже живой закон.
Кроме того, участие исполнительной власти в законодательстве выражается в праве монарха созывать и распускать законодательное собрание, определять начало и продолжительность его сессий*(382).
Не подлежит никакому сомнению, что конструкция власти монарха, даваемая Монтескье, стоит в безусловном и явном противоречии с положительным конституционным правом Англии.
Конструкция королевской власти, установленная Блекстоном, является до настоящего времени в английской литературе господствующей. «Законодательная власть в Англии,- говорит Энсон,- принадлежит королю в парламенте». Законы издаются в Англии королем, с ведома и согласия лордов и коммун, властью короля, лордов и коммун*(387).
Теория английского конституционализма оказывает огромное влияние на континентальную политическую мысль. Начиная с 30-х гг. минувшего века, все без исключения европейские конституции строятся по английскому типу, в своей окончательной форме конституционная монархия является монархией английского типа.
§ 2. Конституционная монархия как единая форма государственного устройства
Классическим примером монархической конституции, основанной на народном суверенитете, является Бельгийская Конституция 31 г.- прообраз большинства остальных.
И действительно, конституция эта провозглашает начало народного суверенитета. Все власти исходят от народа. Они осуществляются способом, установленным конституцией*(390). Король не имеет других полномочий, кроме тех, которые принадлежат ему согласно конституции и особым, изданным на ее основании законам*(391).
И тем не менее достаточно сравнить Бельгийскую Конституцию 31 г. с Французской 91 г., для того чтобы убедиться, что в первой из них от народного суверенитета осталось весьма немного.
Так, прежде всего, согласно бельгийской конституции, король является органом не только исполнительной, но и законодательной власти: законодательная власть осуществляется коллективно королем, палатой депутатов и сенатом*(392). Поэтому право законодательной инициативы принадлежит каждой из трех отраслей законодательной власти*(393). Король санкционирует и публикует законы*(394); без согласия короля нет и не может быть закона.
Наконец, учредительная власть осуществляется палатами совместно с королем*(397). Без согласия монарха изменение конституции так же мало возможно, как издание обыкновенного закона. Больше того, во время регентства ревизия бельгийской конституции является недопустимой*(398).
При таких условиях нельзя не согласиться с утверждением Вотье, что ст. 25 конституции, выводящая все власти от народа, констатирует историческое происхождение бельгийской конституции,- и только. Для характеристики политического режима, существующего в Бельгии, она ничего не дает. Народ не осуществляет действительного суверенитета. Производная власть короля ничем не отличается от власти первоначальной*(399).
С аналогичной конструкцией власти монарха мы встречаемся и в других конституциях, основанных на начале народного суверенитета. Даже провозглашение этого начала встречается далеко не во всех конституциях*(400). Самое же существо королевской власти, ее отношение к власти представительных собраний определяется во всех конституциях таким же образом, как в бельгийской.
С другой стороны, современные конституции, построенные на монархическом принципе, все более и более утрачивают свои отличительные особенности, столь ярко выраженные в германских конституциях начала XIX века. Народное представительство, раз оно призвано к жизни, постепенно завоевывает себе те права, которые некогда считались несовместимыми с монархическим принципом. В Баварии, например, Зак. 4 июня 1848 г. предоставляет палатам право законодательной инициативы, как по обыкновенным, так и по конституционным законам*(401). Закон того же 4 июня 1848 г., дополненный Законом 1850 г., устанавливает порядок привлечения министров к ответственности народным представительством*(402). Закон 10 июля 1865 г. сокращает бюджетный период с 6 до 2 лет; тем самым становится необходимым гораздо более частый созыв ландтага*(403). В Вюртемберге право законодательной инициативы предоставляется палатам Зак. 26 июля 1874 г.*(404). Законами 26 марта 1868 г. и 1 июля 1876 г. обеспечивается личная неприкосновенность и свобода голосования и речи членов ландтага, а также, с упразднением Тайного Совета, создается действительно ответственное министерство*(405). В Бадене закон об ответственности министров издан 11 дек. 1869 г.*(406); право инициативы предоставлено палатам Зак. 21 дек. 1869 г.*(407). Конституция Пруссии 1850 г. построена на монархическом принципе; между тем во всех своих наиболее важных частях она является точной копией Бельгийской конституции 1831 г.
Правительственная власть в конституционной монархии осуществляется «королем в кабинете». Во всех конституционных государствах король является главой исполнительной власти. В государствах парламентарных фактическое значение короны может быть весьма невелико; de jure, однако, и здесь монарх управляет государством чрез посредство назначаемых и сменяемых им министров.