можно использовать фонд национального благосостояния на финансирование дефицита федерального бюджета
Можно использовать фонд национального благосостояния на финансирование дефицита федерального бюджета
БК РФ Статья 96.10. Фонд национального благосостояния
(в ред. Федерального закона от 25.12.2012 N 268-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
1. Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.
(в ред. Федерального закона от 29.07.2017 N 262-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Действие п. 2 ст. 96.10 приостановлено до 01.01.2022. Об использовании средств Фонда в 2021 году см. ФЗ от 15.10.2020 N 327-ФЗ.
2. Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливается объем средств Фонда национального благосостояния, направляемых на цели, указанные в пункте 1 настоящей статьи.
(в ред. Федерального закона от 29.07.2017 N 262-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
3. Фонд национального благосостояния формируется за счет:
дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в соответствии с порядком, установленным Правительством Российской Федерации;
(в ред. Федерального закона от 29.07.2017 N 262-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Действие абз. 3 п. 3 ст. 96.10 приостановлено с 01.02.2016 до 01.02.2024 (ФЗ от 03.11.2015 N 301-ФЗ). До 01.02.2024 доходы от управления средствами Фонда национального благосостояния направляются на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета.
доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния.
(см. текст в предыдущей редакции)
6. В случае, если на конец очередного финансового года и (или) первого года планового периода и (или) второго года планового периода прогнозируемый объем средств Фонда национального благосостояния, размещенных на депозитах и банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации, превышает 5 процентов объема валового внутреннего продукта, ежегодный объем использования средств Фонда национального благосостояния в очередном финансовом году, первом году планового периода и втором году планового периода на покрытие дефицитов федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации не может превышать абсолютное значение объема недополученных нефтегазовых доходов в соответствующем финансовом году.
В случае, если на конец очередного финансового года и (или) первого года планового периода и (или) второго года планового периода прогнозируемый объем средств Фонда национального благосостояния, размещенных на депозитах и банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации, не превышает 5 процентов объема валового внутреннего продукта, ежегодный объем использования средств Фонда национального благосостояния в очередном финансовом году, первом году планового периода и втором году планового периода на покрытие дефицитов федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации не может превышать объем, эквивалентный 1 проценту объема валового внутреннего продукта, указанного на соответствующий финансовый год в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, и абсолютное значение объема недополученных нефтегазовых доходов в соответствующем финансовом году.
(п. 6 введен Федеральным законом от 29.07.2017 N 262-ФЗ)
Размер фонда национального благосостояния в 2021 году
Что такое ФНБ простыми словами?
Фонд национального благосостояния – это государственный фонд России, который является значимой частью системы пенсионного обеспечения россиян. Резервы Фонда формируются за счет конъюнктурных нефтегазовых доходов и прибыли, получаемой от управления собственными активами. Это своеобразная подушка безопасности для государства, которая в случае значительного падения стоимости нефти поможет возместить потерю доходов и исполнить взятые обязательства по обеспечению россиян пенсионными выплатами.
В какой валюте формируется ФНБ?
Поступившие в фонд денежные средства размещаются в некоторые иностранные валюты и определенные виды активов:
Как формируется?
В формировании ФНБ участвуют:
Часть резервов ФНБ формируется за счет сверхдоходов от продажи нефти и газа. Сверхдоходами считается прибыль, получаемая от продажи нефти по цене выше установленного значения. В качестве базовой стоимости принимается среднегодовая цена на сырую нефть марки «Юралс». Все дополнительные доходы направляются на покупку иностранной валюты, которая затем зачисляется в ФНБ. Если же цена опускается ниже установленного уровня, недополученные бюджетом нефтегазовые доходы компенсируются за счет ресурсов ФНБ.
Доходы от нефтегазового сектора включают:
Некоторая доля этих доходов поступает в федеральный бюджет РФ в виде нефтегазового трансферта. Его величина определяется ежегодно в зависимости от прогнозируемого на предстоящий год объема ВВП. В ФНБ средства поступают после полного формирования нефтегазового трансферта.
Часть резервов ФНБ, размещенных на счетах ЦБ РФ в иностранной валюте, и инвестируемая в иностранные активы, является составляющей Золотовалютных резервов РФ.
Для чего нужен?
Основным назначением ФНБ является поддержание устойчивости пенсионной системы РФ. К его целям относятся:
Средства Фонда предназначены для обеспечения государственных потребностей в долгосрочной перспективе и покрытия бюджетного дефицита Пенсионного фонда в случае снижения государственных доходов. Их основное назначение – стабилизация экономики. В случае наступления кризиса накопленные резервы помогут справиться с ситуацией и обеспечить граждан пенсионными выплатами.
Средствами, поступающими в ФНБ, управляет Минфин РФ, отдельными полномочиями обладает Центробанк. Порядок использования средств устанавливает Правительство РФ.
Сколько денег в фонде национального благосостояния?
Близок час растраты: куда приведет Россию использование средств из Фонда национального благосостояния
Власти рассматривают различные варианты вложения средств ФНБ, такие как иностранные финансовые активы, экспортные кредиты, финансирование инфраструктурных проектов внутри страны. Как мы понимаем, главная задача этой инициативы — ускорение экономического роста (об этом говорил первый вице-премьер Антон Силуанов) при одновременном сохранении достаточного запаса прочности на случай кризиса. Тема становится актуальной как никогда, ведь серьезных факторов экономического роста нет. В частности, эффект от планируемых (и, кстати говоря, запаздывающих) нацпроектов с учетом того, что они будут финансироваться из налогов и проходить на фоне повышения НДС и пенсионной реформы, по нашим оценкам, будет в лучшем случае слабо положительным (0,2-0,3 процентного пункта к росту экономики). Средства ФНБ (будучи «новыми» деньгами для экономики) могли бы подстегнуть рост ВВП.
В связи с этим возникает два вопроса:
1. Насколько подобные траты повлияют на бюджетную устойчивость?
2. Каков эффект от этих трат на экономику, принимая во внимание различные направления использования?
Отвечая на первый вопрос, отметим, что главный недостаток использования всей разрешенной части ФНБ в инерционном сценарии (при стабильных или даже растущих ценах на нефть) — восстановление зависимости курса рубля и роста экономики от колебаний цены нефти (даже при функционирующем бюджетном правиле). Разница будет лишь в том, что теперь эти параметры будут зависеть от цен на нефть предыдущего года.
Помимо этого, траты ФНБ фактически будут означать, что запас средств «на черный день» по отношению к ВВП перестанет расти (по определению, — ведь эта часть будет составлять 7% ВВП). Такой «подушки безопасности» хватит, чтобы пережить лишь один кризис по сценарию 2015 года (накопленный бюджетный дефицит как раз составил 7% ВВП за три года) и уже не хватит на кризис образца 2009 года (тогда накопленный дефицит бюджета превысил 10% ВВП за два года). Конечно, ФНБ не будет единственным источником финансирования дефицита, но даже если кризис удастся пережить, «кубышка» будет основательно истощена, и о дальнейших инвестициях за счет фонда можно будет надолго забыть. В любом случае потенциальное истощение ФНБ, на наш взгляд, — серьезный риск в глазах властей.
Куда вложить ликвидную часть?
Основной статьей текущих расходов ФНБ в прошлом было участие в финансировании дефицита ПФР (в 2017 году на это пошло 617 млрд рублей, в 2018 году — 1108 млрд рублей), но в этом и последующих годах тратить на это деньги не планируется. При этом направлять средства на инвестиции можно было и до достижения ликвидной частью 7% ВВП — но только в активы, разрешенные специальным распоряжением правительства. Среди них иностранные гособлигации, депозиты в локальных банках и в ВЭБ.РФ (для финансирования инфраструктурных проектов внутри и за пределами страны). Сейчас в такие активы вложено 1,6 трлн рублей.
Среди возможных вариантов инвестиций власти называли:
Власти подчеркивают, что это не альтернативные варианты: предполагается комбинация из всех трех опций.
Самым рациональным, на наш взгляд, способом вложения является инвестирование в иностранные активы с умеренным кредитным риском. Однако мы полагаем, что власти сейчас вряд ли решатся сделать его основным, т.к. прямого видимого эффекта на ВВП он не даст. Выбор в большей степени, скорее всего, будет сделан в пользу оставшихся двух вариантов — экспортных кредитов и внутренних инвестпроектов.
На наш взгляд, потребность в финансировании проектов внутренней экономики высока. В частности, есть большие планы по развитию дорожной инфраструктуры, зафиксированные в майском указе Владимира Путина, то есть предельную сумму назвать достаточно сложно. Основная проблема этих инвестиций — в среднем низкая экономическая эффективность (не исключено, что у многих проектов нулевая или даже отрицательная NPV). Кроме того, доходность многих кредитов, с помощью которых финансируются эти проекты, ниже рыночной. Среди действующих — немало проектов РЖД с доходностью «инфляция +1%» (что в большинстве случаев меньше, чем доходность ОФЗ), а проект по модернизации БАМа и Транссиба (объемом в 150 млрд рублей) и вовсе дает доходность в 2,98% в рублях. Впрочем, есть и высококачественные бумаги, — например, евробонд «Ямал-СПГ» (150 млрд рублей, доходность 5% в долларах).
Важным для властей является и вопрос поддержки потребителей российской экспортной продукции. Соответствующая задача даже вынесена в отдельный нацпроект, который предполагает повышение несырьевого неэнергетического экспорта и экспорта конкурентоспособной промышленной продукции. Однако в данном вопросе есть два нюанса. С одной стороны, согласно методологии, в этот экспорт включается много квази-сырьевой продукции (например, металлургия низкого передела), которая не нуждается в стимулировании, поскольку и так обладает достаточной конкурентоспособностью на мировом рынке. С другой стороны, продукцию, которая действительно нуждается в экспортном стимулировании (например, отечественный автопром), вряд ли удастся поддержать лишь льготными кредитами, поскольку отставание от мировых аналогов велико. В итоге мы полагаем, что поддержка в основном коснется оборонной и атомной продукции. Это, кстати говоря, основная часть машиностроительного экспорта РФ.
. И к чему все это приведет?
Как мы уже отметили, прямого эффекта на экономику от инвестиций средств ФНБ в иностранные активы с кредитным риском не будет, тогда как выдача экспортных кредитов идейно очень похожа на трату денег внутри страны. При прочих равных эти два варианта не отличаются эффектом на рост экономики. Различие будет состоять в следующем:
1) Какие отрасли получат стимул. В случае экспортных кредитов — это с большой долей вероятности отечественное атомное и оборонное машиностроение, в случае внутренних инвестиций — скорее строительство и металлургия. На наш взгляд, больше в поддержке нуждается инфраструктурное строительство, так как оно гораздо менее развито, чем, например, российская атомная промышленность, которая является лидирующей в мире. Гораздо больший эффект можно было бы получить, поддерживая другие, неконкурентоспособные отрасли машиностроения (например, автопром). Но здесь, как мы отмечали, отставание достаточно большое, и его вряд ли удастся перекрыть даже льготным кредитованием.
2) Насколько возрастет инвестиционный импорт. Доля импорта в машиностроении, скорее всего, больше, чем доля импорта в строительстве и металлургии, т.к. стройматериалы и металлургическая продукция в основном отечественного производства.
3) Создание рабочих мест. Траты на инфраструктурные проекты внутри страны создадут больше рабочих мест / больше повлияют на рост зарплат, чем экспортные кредиты, т.к. машиностроение является более капиталоемким.
Однако эти два способа, на наш взгляд, будут по-разному влиять на курс рубля — и, соответственно, инфляцию. Для использования средств ФНБ внутри страны иностранная валюта, в которой хранится ликвидная часть, должна быть конвертирована в рубли. Это, как мы полагаем, будет осуществляться, как и раньше, путем эмиссии рублей, а не путем конверсии этих средств на валютном рынке — эту идею недавно подтвердил А. Силуанов. Поэтому эффект на валютную ликвидность от непосредственных трат ФНБ будет нейтральным — как и, например, при финансировании дефицита бюджета в период кризиса 2015 года. Таким образом, эффект на курс рубля будет связан с изменением экспорта/импорта.
Теоретически конверсия валюты в рубли может быть проведена и на открытом рынке: выглядеть это будет как снижение объемов фактических покупок валюты по бюджетному правилу. Например, если за год интервенции по правилу должны составить 2,7 трлн рублей (Минфин покупает валюту на открытом рынке на эту сумму), а траты ФНБ запланированы в объеме 1 трлн рублей (т.е. Минфин должен продать валюты на соответствующую сумму), то для валютного рынка фактические покупки валюты снизятся с 2,7 трлн до 1,7 трлн. Такой вариант, в отличие от предыдущего, вызовет структурное укрепление рубля, что, при прочих равных, невыгодно для бюджета и экспортеров. При этом объем рублевой эмиссии будет меньше, чем при конверсии внутренней проводкой.
Модельный расчет
Приведенные нами расчеты основаны на предпосылках, описанных выше, при том, что в реальности процесс может отойти от сценария, заложенного в нашей модели. Например, конверсия средств фонда для целей траты внутри страны будет осуществляться на рынке путем уменьшения объемов покупки валюты, а не внутренней проводкой, часть экспортных кредитов не приведет к росту экспорта, и т.п.
Финальный эффект на экономику во многом будет зависеть от распределения между вышеперечисленными тремя способами вложения средств. Так, например, ВЭБ РФ выступает только за экспортные кредиты и проекты внутри страны, а ЦБ, напротив, предпочитает не тратить средства таким образом, чтобы они хоть как-то повлияли на экономику. С учетом неопределенности долей мы решили оценить эффект от вложения 500 млрд рублей средств фонда в каждый из трех вариантов (так, чтобы потом эти эффекты можно было взвешивать по долям вложенных средств и получать итоговый эффект) и представили его в таблице ниже.
При комбинации способов вложения негативный эффект на курс/инфляцию можно нейтрализовать.
Фонд национального благосостояния: что это такое
Ежегодно нефтегазовые доходы наполняют российский бюджет более, чем на треть. Но где оседают миллиарды, когда цены на углеводороды растут? Спойлер: в Фонде национального благосостояния. Расскажем об этом подробнее.
Что такое ФНБ
Если коротко и просто – это общероссийская копилка, «подушка безопасности», деньги из которой можно тратить только на определенные цели.
Общеизвестно, что Россия – это экспортоориентированная страна. Зарабатывает наше государство за счет продажи за рубеж различного сырья, в первую очередь, углеводородного и, в меньшей степени, продуктов его переработки.
Наш бюджет почти на 40% состоит из «нефтегазовых» денег. Хорошо это или плохо – тема для отдельной статьи.
Таких стран, как наша, в мире немало. За счет экспорта сырья для энергетики процветают как государства Ближнего Востока (в первую очередь, на Аравийском полуострове) и Латинской Америки (например, Венесуэла), так и некоторые страны прогрессивного Запада. Самый яркий пример – Норвегия, доходы которой от продажи нефти и газа ежегодно составляют более 30% бюджета страны.
Слабым местом экспортной экономики является высокая зависимость от цен на энергоносители. В отличие от готовой продукции или IT-технологий, цены на нефть очень волатильны, то есть подвержены сильным колебаниям. В кризис они могут падать в десятки раз, по сравнению с периодами пикового спроса.
Так случилось, например, с началом пандемии коронавируса. Заблаговременно спрогнозировать такие прыжки очень сложно, а для равномерного роста экономики государства (а значит, и благосостояния его населения) необходимы предсказуемость и плановость развития.
Добиться этого можно за счет создания стабилизационных фондов, в которых будет аккумулироваться сверхприбыль от реализации основных ресурсов. Эти средства копятся на специальных банковских счетах, и могут быть потрачены только на погашение дефицита бюджета в условиях кризиса или на заранее заявленные цели.
Сверхприбыль в данном случае – это превышение доходов от экспорта энергоносителей над установленной планкой. Она определяется с помощью бюджетного правила.
Такие фонды есть во многих странах, и называются они суверенными. Самый крупный – в Норвегии, оценивается более, чем в 1,36 трлн долларов США. Следом идет Китай с 1,22 трлн долларов.
Примечательно, что менее двух лет назад китайский фонд был на первом месте с 1,8 трлн долларов, почти в полтора раза опережая идущие следом ОАЭ. Очевидно, что пандемический кризис сильно ударил по экономике Поднебесной.
Российский Фонд национального благосостояния (ФНБ) – лишь на 14 месте. По состоянию на 1 сентября 2021 года сумма на его счетах эквивалентна 190 млрд долларов США.
История возникновения ФНБ
ФНБ – наследник Стабилизационного фонда РФ. Он был создан в 2004 году для того, чтобы не допустить повторения финансового кризиса 1998 года. В 2008 году Стабфонд РФ был разделен на ФНБ и Резервный Фонд.
Однако мировой кризис конца 2000-х и ухудшение взаимоотношений со странами Запада на фоне возвращения Крыма привели к тому, что Резервный фонд быстро истощился. В 2018 году Резервный фонд был аннулирован, а остатки средств на его счетах пополнили ФНБ.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ Министерство финансов осуществляет управление ФНБ, при этом отдельные функции возложены на Центробанк. Правительство России планирует расходование средств, а контролирует эти процессы Федеральное собрание (Совет Федерации и Госдума).
Задачи фонда
Фактически Фонд национального благосостояния формируется как часть федерального бюджета, являясь при этом его нерасходной составляющей.
Основное предназначение ФНБ – поддержание сбалансированности Пенсионного фонда РФ. Это значит, что в кризисной ситуации, если вдруг на счетах ПФР не хватит денежных средств для выплаты пенсий и социальных пособий гражданам, то правительство возьмет их в ФНБ. А основной бюджет, утвержденный на год вперед, останется неприкосновенным.
За счет чего и в какой валюте формируется фонд
Как уже было сказано, основной источник накопления – доходы от экспорта энергоносителей. Они могут быть выражены в разных формах:
Нефтегазовый трансферт – та часть доходов от экспорта углеводородов, которая направлена на восполнение дефицита бюджета.
То есть эти деньги не оседают в ФНБ, а сразу идут на удовлетворение текущих потребностей государства.
Что такое диверсификация рисков
Министерство финансов большое значение придает диверсификации рисков.
Диверсификация – это распределение накоплений в разные активы с целью снижения вероятности их обесценивания.
Представьте, что у вас есть крупная сумма, которую вы не собираетесь потратить в ближайшее время. Хранить ее в одном месте и в одной валюте не вполне разумно – валюта может обесцениться, а сейф – взломать, деньги – украсть.
Поможет диверсификация рисков: разбейте крупную сумму на несколько мелких, обменяйте рубли на другие активы (валюты разных стран, акции и облигации) и положите на депозиты в разных банках. В этом случае вероятность потерять накопления гораздо ниже, поскольку ни один кризис не может «потопить» сразу все активы. Упадок в одной отрасли экономики или в одной стране – это шанс для другой.
Рубль, как и большинство валют развивающихся стран, нестабилен. Поэтому 79% средств на счетах Фонда хранятся в валютах иностранных государств.
Их соотношение в этой сумме определено:
С конца 2020 года в этом списке оказался и китайский юань.
За счет курсовой разницы и конвертации валют в благоприятные моменты Центробанк РФ понемногу приумножает денежную массу на счетах Фонда. Тем не менее Минфин часто подвергают критике за то, что слишком большая часть ФНБ размещена в валюте, а не в других, более быстро растущих активах.
Ряд экспертов ставит в пример все тот же Норвежский суверенный фонд, который добился существенного роста именно за счет активного инвестирования. На данный момент ему принадлежит около 1,5% всего мирового объема рынка ценных бумаг.
Оставшуюся часть средств – около 21% ФНБ – Минфин вкладывает в различные активы:
Таким образом, помимо нефтегазовых доходов, ФНБ регулярно пополняется за счет управления активами Фонда. Однако эффективность этого процесса оценивается экспертами очень невысоко – за 10 лет торговля ценными бумагами и конвертация валюты увеличили его объем всего на 31% в долларовом эквиваленте.
Министерство финансов России обосновывает это тем, что конвертируемая валюта – более ликвидный актив, чем ценные бумаги. Значит, в случае необходимости использовать по назначению валютный фонд ФНБ проще – перевести в рубли или оплатить требуемые товары на мировом рынке.
Сколько денег в ФНБ на сегодня
По состоянию на 1 сентября размер Фонда национального благосостояния оценивается в 14 трлн рублей, что соответствует 190,1 млрд долларов США. Это более 12% российского ВВП – общего объема всех товаров и услуг, произведенных в нашей стране за год.
Примечательно, что в связи со значительным ростом цен на голубое топливо в августе объем ФНБ вырос почти на 2,5 млрд долларов.
На что тратят деньги из фонда национального благосостояния
В 2008 году ФНБ был создан исключительно как фонд, направленный на обеспечение социальных обязательств государства перед гражданами. В первую очередь, это пенсионеры и инвалиды. За счет средств фонда пенсионные накопления россиян приумножаются. То есть ФНБ был рассчитан на благосостояние будущих поколений.
Однако после расформирования Резервного фонда на ФНБ была возложена функция стабилизации бюджета страны. Другими словами, теперь фонд выступает в двух ипостасях – накопительный и стабилизационный.
Согласно Бюджетному кодексу РФ, 7% ВВП России – пороговое значение объема Фонда национального благосостояния, ниже которого запрещается использовать средства, кроме как для исполнения двух важнейших миссий:
Если баланс ФНБ выше этого значения (как в настоящий момент – около 12% ВВП), то законодательство России позволяет тратить часть финансовых накоплений на поддержание крупных инфраструктурных проектов федерального значения.
Правительство может воспользоваться средствами ФНБ на реализацию важного стартапа при условиях:
Если речь идет о корпоративных облигациях, то их доходность должна не менее, чем на 1% превышать ставку инфляции, определенную Росстатом.
На сайте Минфина можно найти перечень самоокупаемых инфраструктурных проектов, утвержденный распоряжением правительства еще в 2013 году.
В их числе, например:
В сентябре 2021 года утвержден план инвестиций до 2024 года. На их реализацию из ФНБ будет выделено более 1,5 трлн рублей. Минэкономразвития полагает, что это позволит улучшить макроэкономические показатели нашей страны.
Еще одно направление расходования средств ФНБ – временное улучшение благосостояния россиян с помощью разовых выплат.
С началом пандемического кризиса государство раздавало, так называемые, «вертолетные деньги» самым разным слоям населения – пенсионерам, родителям несовершеннолетних детей и даже военнослужащим. Только в 2021 году на это было потрачено более 6 млрд долларов США.
ФНБ – это главная «кубышка» страны, которая обеспечивает накопление пенсий, стабилизирует наш бюджет и инвестирует развитие самых значимых инфраструктурных проектов.