Этап рассмотрения обращения заявителя в огв что это такое
Работа с обращениями граждан. Как защититься от обвинений в бездействии
Из-за пандемии в большинстве органов государственной власти и местного самоуправления снизилось число личных приемов граждан. Поэтому заявители все чаще направляют письменные обращения, в том числе в электронном виде. Одновременно увеличилось и количество судебных споров, связанных с рассмотрением таких обращений. В этой статье — подборка судебных решений за последние два года. В первой части статьи вы найдете аргументы, которые помогли органам власти отстоять свою правоту. Из второй узнаете об ошибках, которые допустили ваши коллеги.
Аргументы в защиту органа МСУ
Сначала расскажем о четырех случаях, когда суды принимали сторону органов власти. Прочтите, какие доводы последние приводили в свою защиту.
Технические проблемы при направлении обращения — вина службы поддержки, а не органа власти
В работе электронных средств связи с органами власти периодически возникают сбои. Бывает, что из-за технической проблемы заявитель не получает ответ на свое обращение. Прочтите, какие аргументы использовать для защиты муниципалитета.
ПРИМЕР 1. Гражданин отправил электронное обращение в орган государственной власти. Ответ в установленный срок не пришел. Тогда гражданин обратился в суд.
Суд установил, что на сайте, через который истец направил обращение, произошел технический сбой. Из-за этого орган власти не получил и не зарегистрировал обращение, не рассмотрел его и не дал ответ. Суд пришел к выводу, что в данном случае речь идет о слабом контроле за работой специалистов и служб, отвечающих за техническую поддержку информационных систем. Это не тождественно бездействию при рассмотрении обращения гражданина.
Суд отказал истцу в удовлетворении заявленных требований (апелляционное определение Московского городского суда от 16.01.2020 по делу № 33а-435/2020).
На заметку: Какими общими нормами руководствоваться при рассмотрении обращений граждан и организаций
Порядок рассмотрения обращений граждан установлен Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ. Граждане вправе обращаться в органы власти лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения. Такое же право есть у объединений граждан, в том числе у юридических лиц. Обращаться можно в органы местного самоуправления, к их должностным лицам, а также в муниципальные учреждения (ч. 1 ст. 2 Закона № 59-ФЗ). Обязательно рассмотрите обращение, если тема соответствует компетенции органа или его должностного лица. Это может быть предложение, заявление или жалоба. Обращение может быть устным.
Рассмотрите обращение в течение 30 дней со дня его регистрации в органе власти. В исключительных случаях срок можно продлить еще на 30 дней, уведомив об этом заявителя.
Несогласие гражданина с содержанием ответа на обращение не означает, что орган власти бездействовал
Часто заявитель получает ответ по существу, но остается им недоволен и обвиняет чиновников в бездействии. Суды в таких случаях поддерживают органы власти. Несогласие гражданина с содержанием ответа само по себе не свидетельствует о бездействии муниципалитета при рассмотрении обращения.
ПРИМЕР 2. Гражданин отправил жалобу в орган власти. Чиновники рассмотрели ее по существу и направили заявителю мотивированный ответ. Гражданин с этим ответом не согласился и обратился в суд. Истец утверждал, что чиновники не рассмотрели жалобу. Он просил признать бездействие органа власти незаконным. Суд с истцом не согласился и отказался удовлетворять его требования (апелляционное определение Московского городского суда от 06.02.2020 по делу № 33а-780/2020).
Администрация уже дала ответ заявителю, поэтому не стала делать это повторно
В случае неоднократных заявлений и обращений по одному и тому же вопросу можно не давать ответ по существу на повторное обращение. Суды поддержат орган местного самоуправления.
Документ: Арбитражный суд Дальневосточного округа согласился с местной администрацией в постановлении от 20.08.2020 № Ф03-2848/2020
ПРИМЕР 3. Компания попросила управление муниципальной собственности городской администрации предоставить ей земельный участок в аренду без торгов. Чиновники ответили отказом. Компания обратилась в орган МСУ повторно. На это обращение она ответа не получила. Тогда компания подала заявление в суд и попросила признать бездействие чиновников незаконным.
Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил. Но апелляция поддержала администрацию. Судьи указали, что чиновники уже дали ответ по существу на аналогичное обращение компании. Заявитель не сослался на какие-либо новые обстоятельства, которые могли бы служить основанием для изменения принятого решения.
Заявитель просил провести проверку, но не указал всю необходимую информацию о себе
Внеплановая проверка возможна, если в обращении есть вся необходимая информация о заявителе
Если обращение содержит информацию о противоправных действиях или нарушениях, оно может стать основанием для проверки. Она возможна, если в обращении есть необходимые реквизиты, в частности информация о заявителе. Если ее нет, проверку не проводите. Посоветуйте заявителю обратиться в орган МСУ повторно, указав все обязательные реквизиты. Суд поддержит такое решение органа власти.
ПРИМЕР 4. Гражданка обратилась в орган власти с просьбой привлечь энергосбытовую компанию к административной ответственности за завышение платы и отказ в ее перерасчете. Женщине разъяснили, что для рассмотрения обращения необходимо провести внеплановую проверку. В данном случае это невозможно. Обращение было направлено по электронной почте и не содержит все нужные реквизиты. Заявитель вправе обратиться в инспекцию повторно: лично, по обычной почте либо через портал государственных услуг. Гражданка не согласилась с этим ответом и обжаловала его в суде.
Суд указал, что обращение, поступившее в государственный орган, орган МСУ или должностному лицу в форме электронного документа, подлежит рассмотрению в порядке, установленном Законом № 59-ФЗ (ч. 3 ст. 7). В обращении заявитель должен указать свои Ф. И. О. и адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа. Либо почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме. Заявитель направила обращение по электронной почте, но не указала свои полные данные. Суды всех трех инстанций отказали в удовлетворении требования (постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 10.03.2020 № Ф01-8945/2020).
Ошибки, из-за которых муниципалитеты проигрывают суды
Теперь приведем еще четыре случая из судебной практики. В каждом из них судьи выносили решения в пользу заявителей.
Переадресация жалобы в орган, решение или действие которого обжалует заявитель
Часто письменное обращение содержит вопросы, не отнесенные к компетенции того органа, в который оно поступило. Тогда обращение нужно переадресовать органу, который уполномочен его рассматривать. Сделайте это в течение семи дней (ч. 3 ст. 8 Закона № 59-ФЗ). При этом нельзя переадресовывать жалобы на действия какого-либо органа в этот же самый орган. Это подтвердил Конституционный суд.
Документ: Выводы Конституционного суда — в определении от 24.10.2019 № 2947-О
ПРИМЕР 5. Гражданин направил в орган власти жалобу на действия другого органа. Ответа не получил и обратился в суд. Первая и апелляционная инстанции истцу отказали. Они установили, что обращение было переадресовано в другой орган — тот самый, на который жаловался заявитель. Гражданина уведомили о переадресации.
Заявитель подал в суд другой иск. На этот раз он просил признать незаконным бездействие органа, в который было перенаправлено его обращение. Выяснилось, что корреспонденция с обращением гражданина к ответчику не поступала. Поэтому суды снова отказали истцу. Тогда заявитель обратился в Конституционный суд.
Конституционный суд указал, что жалобу нельзя направлять на рассмотрение в государственный орган, орган МСУ или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Закон не допускает произвольной переадресации обращения гражданина в орган власти без учета нормативно установленной компетенции этого органа (п. 3 ст. 5, ч. 3 и 6 ст. 8, ч. 1 ст. 9, п. 4 и 5 ч. 1 ст. 10 Закона № 59-ФЗ). Если в обращении гражданина содержится просьба о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов, то оно не может быть перенаправлено в тот орган, с действиями или решениями которого заявитель связывает такие нарушения.
Ответ заявителю в обычном, а не заказном письме
Сохраняйте доказательства того, что вы отправили заявителю ответ. По этой причине нельзя отвечать гражданам простыми почтовыми отправлениями: их невозможно отследить. Чтобы избежать проблем, давайте ответы на письменные обращения заказным письмом с описью вложения.
ПРИМЕР 6. Гражданин направил заявление в орган власти, но ответа на него не получил. Тогда он обратился в суд с просьбой признать незаконным бездействие органа власти.
Суды поддержали истца. Чиновники не смогли доказать, что ответили на обращение. Дело в том, что ответ они направили обычным письмом. Его отметили в журнале регистрации исходящей корреспонденции. Но суд не принял запись в журнале в качестве достоверного доказательства (постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 21.12.2020 № Ф08-11054/2020).
Неправильная квалификация обращения
Ответственное должностное лицо органа местного самоуправления должно не только правильно квалифицировать обращение, но и дать полный ответ по существу всех поставленных в нем вопросов.
Документ: Верховный суд подтвердил обоснованность привлечения чиновника к административной ответственности в постановлении от 31.07.2019 № 7-АД19-5
ПРИМЕР 7. Гражданин решил, что он вправе самостоятельно образовать орган местного самоуправления. Он назвал этот орган «МСУ Энтузиастов» и назначил себя руководителем. Затем гражданин начал издавать «постановления». Одно из них он направил в администрацию муниципального района. В этом документе гражданин указал на необходимость проложить дорогу для въезда в один из микрорайонов района и благоустроить зону культуры, отдыха и спорта для местных жителей.
Гражданин обратился в суд. Начальника отдела привлекли к административной ответственности по статье 5.59 КоАП. Чиновник пытался оспорить это решение и дошел до Верховного суда.
Суды всех инстанций пришли к выводу, что начальника отдела наказали обоснованно. По содержанию обращение было как предложением — рекомендацией органу МСУ по организации дороги и зоны отдыха в микрорайоне, так и заявлением, содержащим просьбу (п. 2, 3 ст. 4 Закона № 59-ФЗ). Чиновник не объяснил гражданину, возможно ли создание этих объектов, предусмотрено ли оно в планах местной администрации. Следовательно, он не дал ответ по существу на вопросы, затронутые в обращении.
Немотивированный отказ в просьбе о личном приеме
Если в письменном обращении заявитель просит принять его лично, орган МСУ не вправе немотивированно отказать в приеме. Уполномоченное должностное лицо обязано внимательно изучить доводы заявителя и по возможности провести прием. В противном случае отказ может быть признан незаконным в суде.
ПРИМЕР 8. Гражданин обратился с заявлением к должностному лицу и попросил его о личном приеме. Чиновник отказал, сославшись на нецелесообразность такого приема. Тогда гражданин обратился в суд с требованием о признании отказа недействительным.
Суды трех инстанций истцу отказали. Однако Верховный суд с ними не согласился. Истцу фактически отказали в праве изложить его доводы и, не выяснив суть его обращения, признали личный прием нецелесообразным. Отказ был бы законным, если бы чиновники сначала дали ответ по существу поставленных в обращении вопросов (кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного суда от 18.02.2020 № 13-КА19-3).
Руслан Попов, руководитель юридической компании «Интел-Право»
Этапы производства по рассмотрению заявлений и предложений граждан в органах публичной власти
В правовом государстве право граждан на то, чтобы обращаться к органам государственной и муниципальной властей – это одна из самых важных гарантий прав и свобод личности, способ выражения мнений граждан, их волеизъявлений, реализации собственных прав, свобод и обязанностей. Оно играет важную роль в качестве инструмента обратной связи между государством и его жителями, а также им реализуется функция контроля деятельности органов власти.
Правовое регулирование административных процедур, которое связано с тем, что рассматриваются заявления и предложения, адресованные в органы публичной власти и их должностным лицам, осуществляется на федеральном, региональном и местном уровнях.
Статьей 33 Конституции Российской Федерации предусматривается право граждан на личное обращение, а также направление индивидуальных и коллективных обращений в государственные органы и органы местных самоуправлений.
Основной нормативный правовой акт, который конкретизирует указанные положения Конституции Российской Федерации – это Федеральный закон от 2 июня 2006 года под номером 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ». Законом определяется понятийный аппарат, права и обязанности сторон административных процедур, требования к письменным и устным обращениям, сроки и порядок, в котором рассматриваются и принимаются решения.
Законы и подзаконные акты при работе с обращениями граждан
В работе с обращеними граждана Федеральные органы используют такие подзаконные нормативные правовые акты:
Порядок того, как рассматриваются обращения граждан в определенных федеральных органах исполнительной власти устанавливается на основании ведомственных инструкций и административных регламентов, таких как:
Субъектами Российской Федерации и органами местных самоуправлений, в процессе осуществления действий на основании федерального законодательства, принимаются нормативно-правовые акты, которые затрагивают право граждан на обращений. В Московской области действует Закон от 05 октября 2006 под номером 164/2006-03 «О рассмотрении обращений граждан»; постановлением администрации Чеховского муниципального района Московской области от 29.06.2012 № 770/20-2 утвержден Регламент рассмотрения обращений граждан в администрации Чеховского муниципального района.
Специальный административный процессуальный порядок рассмотрения обращений граждан предусматривается на основании ряда федеральных законов, включая:
В данных актах определяются особенности того, как рассматриваются отдельные обращения граждан, сокращенные сроки, категории и порядок, в котором осуществляется предоставлении информации.
Субъектный состав
История того, как развивалось законодательство о праве граждан на то, чтобы обращаться говорит о том, что присутствовали различные подходы законодателей к тому, как определить субъектный состав рассматриваемых административных процедур.
Указом Президиума Верховного Совета Советского Союза от 12 апреля 1968 под номером 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» все виды государственных и общественных органов, предприятия, организации, их руководители, иные должностные лица обязывались к принятию и рассмотрению обращений граждан. Конституцией СССР 1977 г. и Конституцией РСФСР 1978 г. предусматривалось право советских и иностранных граждан на «внесение в гос. органы и общественные организации предложений относительно улучшения их деятельности, критики недостатков работы». Закон Российской Федерации от 21 апреля 1992 года под номером 2708-1 дополнил Конституцию РСФСР положениями того, что у граждан есть право на «направление личных и коллективных обращений в государственные органы и к должностным лицам».
Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» от 2006 года в круг субъектов, которые занимаются рассмотрением обращений граждан, включает органы государственной власти и местных самоуправлений, их должностных лиц. Данным Законом был расширен конституционный перечень субъектов, которые уполномочены к рассмотрению обращений граждан за счет того, что теперь в него включены должностные лица. В данном случае должностным лицом является лицо, которое на постоянной или временной основе, а также на основании специальных полномочий может осуществлять функции представителей власти или заниматься исполнением организационно-распорядительных, административно-хозяйственных функций в государственных органах и органах местных самоуправлений.
Так как Законом в первоначальной редакции фактически были исключены из предмета регулирования обращения к общественных объединениям, предприятиям, учреждениям и организациям, то на практике исключительно органами власти и их должностными лицами принимались обращения граждан к рассмотрению в порядке, который установлен на основании Федерального закона от 2 июня 2006 года под номером 59-ФЗ. На основании этого Конституционным Судом Российской Федерации было указано, что рассмотрение обращений граждан должно также осуществляться государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями, которые осуществляют публично значимые функции.
Субъектами, у которых есть право на обращением к органам публичной власти на основании указанного Закона – это граждане РФ, объединения граждан, включая юридических лиц.
Вне зависимости от того, что в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» упоминаний о других субъектов, которые обладают правом подавать обращения, нет, круг субъектов должен быть определен шире, на основании системного изучения норм действительного законодательства.
На основании положений 3 части 62 статьи Конституции Российской Федерации, иностранные граждане и лица, которые не имеют гражданства, могут пользоваться в РФ правами и нести обязанности в равной степени с тем, кто обладает гражданством РФ, помимо случаев, которые установлены на основании федерального закона и международного договора Российской Федерации. Исходя из этого, ели обращение иностранного гражданина или лица без гражданства не связано с тем, как реализуются его политические права, которые предоставляются только для граждан Российской Федерации, то данные обращения могут рассматриваться в общем порядке, который установлен Законом.
Отдельные нормативные акты могут предусматривать право других лиц на обращение в органы публичной власти. Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» указывается, что информация, связанная с деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления может быть предоставлена на основании запроса граждан, организаций, общественных объеди ней, государственных органов, органов местных самоуправлений.
Виды обращений граждан
К обращениям можно отнести предложения, заявления и жалобы (рисунок 1)
Рисунок 1. Виды обращений граждан
Предложением является рекомендация граждан относительно совершенствования законов и других нормативно-правовых актов, деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, развития общественных отношениями путям улучшения социально-экономической и других государственных и общественных сфер деятельности.
Заявление является просьбой граждан относительно содействия в осуществлении конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц. Также это может быть сообщение относительно нарушения закона и другого нормативно-правового акта, недостатков в работе государственного органа, органа местного самоуправления и их должностных лиц, включая критику деятельности данных органов.
Жалобой является просьба граждан относительно восстановления или защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов или прав, свобод и законных интересов иных лиц.
Обращения могут направляться письменно или устно, или с использованием информационных систем общего пользования как электронный документ.
Стадии производства по обращениям граждан
Общим административным процессуальным порядком того, как рассматриваются обращения граждан, установленным на основании Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», предусматриваются такие стадии:
Рисунок 2. Стадии производства по обращениям
Первая стадия рассмотрения обращения граждан в органы публичной власти – это прием обращений. Граждане направляют письменные обращения в те государственные органы, органы местного самоуправления и тем должностным лицам, к компетенции которого относится решение указанных вопросов.
Направление обращения можно осуществить, передав его в канцелярию, дело производственную службу, напрямую должностным лицами во время личного приема или посредством почтового заказного отправления, с описанием вложений и уведомления относительно вручения. В данном случае важное обстоятельство – получить доказательство того, что обращение было передано.
Регистрация письменного обращения происходит в течении 3 дней с момента, когда оно поступило в государственные органы, органы местного самоуправления или должностным лицам. Обращение, которое поступило в государственные органы, органы местного самоуправления или должностным лица на основании их компетенции должно быть обязательно рассмотрено.
Письменное обращение, которое содержит вопросы, решение которые не является компетенцией указанных государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, должно быть направлено в течении недели со дня, когда оно было зарегистрировано, в соответствующие органы или соответствующим должностным лицам, к компетенции которых относится решение поставленных вопросов. В данное случае гражданин, которым было направлено обращение, должен быть уведомлен о его переадресации. Запрещено направлять жалобы на рассмотрение в государственные органы, органы местного самоуправления или должностным лицам, решение или действие которых подлежит обжалованию.
Если поступило обращение, обжалуемое судебные решение, то в течении недели со дня, когда оно было зарегистрировано, данное обращением, включая разъяснение порядка, в котором оно обжалуется, должно быть возвращено гражданам, которые подали данное обращение.
В случае, если обращение содержит информацию о противоправном деянии, которое подготавливается, совершается или уже совершено, а также о лицах, которые имеют к этому непосредственное отношение, данное обращение должно быть направлено компетентному государственному органу.
Вторая стадия производства обращений граждан – это рассмотрение обращений и принятие решений по ним. При рассмотрении поступивших обращений государственные органы, органы местного самоуправления или должностные лица:
Письменные обращения должны быть рассмотрены в течении 1 месяца со дня, когда они были зарегистрированы, если большие сроки не устанавливаются федеральным законодательством или меньшие – на основании нормативно-правовых актов. В некоторых случаях у уполномоченного лица есть право на продление срока рассмотрения обращение не больше, чем на 1 месяц при условии уведомления о продлении граждан, которыми были поданы обращения.
Ответ на обращение подписывает руководитель государственных органов или органов местного самоуправления, должностное лицо или уполномоченное на это лицо.
Обращение может быть адресовано конкретному должностному лицу, но рассматривать и подписывать его могут и другие сотрудники органа публичной власти. Для того, чтобы работать с коллективными и личными обращениями граждан в государственных органах создаются подразделения, которые обязаны рассматривать обращения и у них есть полномочия на предоставление ответов. На основании этого Конституционным Судом Российской Федерации было отмечено, что получение ответов гражданами от иных должностных лиц, которые уполномочены на основании правил распределения компетенции рассмотрения обращений граждан – это не нарушение права граждан о направлении личных обращений в государственный орган или должностному лицу, которое закреплено в Конституции Российской Федерации.
То, что электронные средства бурно развиваются способствует тому, что изменяются административно-процессуальные нормы, связанные с порядком обращения граждан. Также законом предусматривается возможность направлять в государственные органы, органы местного самоуправления или должностным лица обращения при помощи информационных систем общего пользования в электронном документе. Обращения в формате электронных документов рассматривается в общем порядке.
Федеральное и региональное законодательство устанавливает также обязанности руководителей и других должностных лиц на проведение личного приема граждан. Информация относительно места, дня и часов приема должна быть доведена до сведения граждан посредством предоставления информации на стендах и сайтов в сети Интернет.
Устное обращение гражданина должно быть занесено должностными лицами в карточку личного приема, после этого рассмотрение обращений должно осуществляться в общем порядке.
Третья стадия производства по обращению гражданина – это направление ответов на обращение заявителям. Ответы на обращения должны быть направлены непосредственно заявителям в письменной форме и не позднее, чем указанный срок.
Если обращение подали на личном приеме и изложено в устной форме, факты которого очевидны и не требуют того, чтобы дополнительно проверять их, то ответ должностное лицо может дать в ходе личного приема также в устной форме. В других случаях – обязателен письменный ответ.
Ответ на электронное письмо должен быть отправлен, в зависимости от пожеланий гражданина, которым было подано обращения – по электронной почте или физически по почтовому адресу.
Должностные лица, которые виновны в том, чтобы был нарушен порядок того, как должны рассматриваться обращения граждан, должны нести дисциплинарную, административную и гражданско-правовую ответственность. Статьей 5.59 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации предусматривается административная ответственность за то, чтобы был нарушен порядок рассмотрения обращений граждан; статьей 5.39 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации – ответственность в случае неправомерного отказа предоставить гражданам и организациям информацию, предоставление которой предусматривается на основании федеральных законов, также если она предоставлена несвоевременно или предоставлена заведомо недостоверная информация. В статьей под номером 8 Федерального закона от 22 декабря 2008 года под номером 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в РФ» предоставляется пользователям информация о праве на требование возмещения вреда, который был причинен нарушением его прав на доступ к информации о деятельности судов.